简论基层人民法院提高审判效率的现实途径

  　　论文摘要 我国各级人民法院因属于同一体制，在内部机构和审判员配置方面大同小异。法院内部机构如何设置、审判员如何配置，关乎审判效率。法院基于体制共同、内部机构设置类似，机构设置、人员配置对审判效率的影响也类同。
　　论文关键词 审判效率 设置 管理
　　一、 问题的引出：象山法院内设机构及法官配置现状

　　浙江省不仅是个经济大省，而且作为一个人口大省，自从进入二十一世纪以来，法院的收案呈井喷之势。为了应对日益增长的诉讼形势，法院采取了许多措施，尤其是近年来不断地增设内部机构，促进案件的分流；在增设内部机构的同时也不断地扩充人员编制，试图增补办案人手促进案件高效地解决。一线办案法官仍未从巨大的压力中解脱出来，加班加点成为常态。相反的是，法院增加内部机构和人员却带来了机构设置过多、过细（特别是非审判业务部门，也称综合部门）、庭室的法官配置不科学不合理的现象，法院整体的审判效率差强人意。浙江省象山县人民法院作为浙江省的东部基层法院，又是一个城乡结合的法院，与全省基层法院的现实情况基本一致。该法院为应对诉讼高速增长的问题，在2008年开始逐渐增设内部机构。但内部机构的大幅度膨胀，仍未缓解法官资源依然紧缺的情况，甚至个别庭还出现组不成合议庭，需要向其他庭借用审判员的情况。
　　目前，象山法院审判业务部门为13个（刑庭、民一庭、民二庭、民三庭、四个派出法庭、未成年人综合审判庭、执行局的裁决科、实施科、监督科），这其中包含了隶属于执行局的三个科室、四个派出法庭及以宣传、教育未成年人法律知识为主的未成年人综合审判庭，而非审判业务部门为11个（办公室、审判管理办公室、审判监督庭、监察室、司法警察大队、政治处、司法行政科、立案一庭、立案二庭、审判保障中心、信息技术科），占内部机构的45.8%，如不含法庭的话，则占内部机构的55%。非审判业务部门已占据了法院内设机构的半边江山。
　　象山法院在编干警有148名（不包括速录员名、协警），具有审判资格的法官有83名，占总人数的56.08%。办案法官 为63人（包括立案庭3名、执行局8名），占法院总人数的42.57%，占具有审判资格人数的75.90%，其余24.1%由非审判业务部门占据。
　　案件数量日益增长，办案法官人数越来越少，一线办案法官案子积压，使得当事人对法院的审判效率甚至公平性产生质疑，一线法官不堪重负。浙江省基层法院法官人均结案在2011年为127.91件、2012年149.93件、2013年163.86件，呈逐渐上升趋势，而象山法院在2011年结案172.31件、2012年为163.04件、2013年为160.04件，不仅呈下降趋势，而且在2013年已低于全省基层法院的平均值。象山法院的人均结案数为该院法官结案数的50%左右。
　　二、存在的问题和原因解读
　　基层法院在内部机构设置、法官配置和审判效率上存在以上的问题和原因既有宏观的方面，如国家权力结构形式与司法权之间的关系，中国现有的法治状况等，也有微观方面的因素，各种因素相互交织、相互影响。本文主要从司法实践的角度来分析。
　　1. 信访案件大量增加，迫使法院不得不从审判资源中抽调力量解决。涉诉涉法信访是多方面的，但主要集中体现在以下几个方面：（1）案件的执行问题，主要反映执行不到位、执行措施不够有力，这类信访占当事人信访的90%以上；（2）审判作风的问题，主要反映法院工作人员态度欠佳、方法方式不够灵活或者违规违法等；（3）案件的质量与效率问题，这类信访多为无理访，主要表现为因判决结果与其意愿相距甚远，或者是其诉讼知识的浅薄，要求法院包揽其应承担的举证义务等。反复信访、多处信访、非正常上访形势依然比较严峻，特别是一些当事人无理缠访，干扰了法院的正常的工作秩序。为减轻或消除这些信访对法院公信力的不利影响、维护法院正常的工作秩序，法院不得不抽调审判人员予以应对，例如象山法院为此设立了主管信访的立案二庭，同时还设置了由2-3名审判人员组成的信访接待日。
　　2.法院管理依然实行行政化管理。法院的行政化主要表现在层级多、机构多、审批多。因我国司法传统的影响，法院现行的人员和机构基本是按行政化管理的需要设计编排的。院长、副院长、庭长、副庭长等集审判及行政职责于一身，案件的裁判权由职位的高低决定，忽视了法官的独立性以及其只对法律负责的特性。法院内部的日常行政管理与其主业的审判管理相混淆，审判管理被行政管理取代，案件的实际裁判权并不在于合议庭或者独任审判员，而是幕后审批的庭长、审判委员会、院长。
　　3.非审判业务部门设置过多导致审判法官配置不足不合理。法院的主要职能是定纷止争，审判是法院工作的“重心”、“主业”。目前法院从事行政事务性工作人员过多，行政事务、司法辅助工作和审判工作混为一谈。而作为重中之重的审判工作，却处于分散、不被视为第一要务的状态。
　　象山法院内设机构近几年不断增加，这些机构的增加又需要人力资源来支撑，占用审判法官资源就成为现实的选择。档案、政工、后勤等综合部门占用了大量的具有审判法官资源，这些都是“不办案的法官”。同时，因业务庭编制有限，相当一部分优秀的审判法官在受到提拔后又被编入非审判内设机构，审判法官资源不断地从审判业务部门中流失，这些内设机构大量地占用审判资源。

　　三、从现实角度对提高审判效率的初步设想

　　（一） 法院内部机构的合理设置
　　1.根据审判事务和行政事务的特点，合理设置内部机构。法院内部不仅存在审判权，而且存有行政权，这是法院组织本身运作的必然。但法院内部机构设置的合理规律应为：以审判业务部门为中心，非审判业务部门的设置服务于审判业务部门。 　　近年来，部分地区的基层法院对司法管理制度进行了许多有益的探索，积累了不少宝贵的经验，值得借鉴。例如，山东省烟台市芝罘区法院的管理模式 ，简称“三三一”模式：第一个“三”即审判管理、队伍管理、行政管理，这三大管理是法院管理的组成部分；第二个“三”即三大管理下设定三个管理机构，根据管理机构的不同特性，制定三大管理制度体系，同时制定《岗位目标管理考核办法》来监督、考核，具体分工如下：队伍管理机构由纪检、政工、监察部门共同参与；行政管理机构以办公室为主体；审判管理机构以审判委员会为主体。成都高新技术产业开发区人民法院的“两个中心”管理模式 ：设立“案件审判中心”和“审判管理中心”，以建立科学的审判运行管理模式为重心，将刑事审判庭、民商事审判庭、行政审判庭合并后成立一个“案件审判中心”，“审判中心”的职能是统一、集中地行使案件审判权；将立案庭和审判监督庭合署成立“审判管理中心”，其职能是负责审判业务管理工作，如立案、送达、案件质量监督检查、信访、案件流程管理等。以上两个中心的设立，实现集中审理、集中监管，有效地配置整合审判资源。郑州市法院的“三加二”一体化管理新模式 ：法院管理分为五个组成部分 ，即（1）由党组领导、政工部门具体负责的队伍管理；（2）由审判委员会领导、立案庭具体负责实施的审判管理；（3）由院长领导，办公室作为主要负责部门的行政管理；（4）由院长领导、主管副院长负责、办公室负责实施的改革管理；（5）外宣管理跟改革管理相同。前3种管理是法院管理的主体部分。该模式的优点是能够将法院的队伍管理、审判管理及日常的司法行政管理合理地区分开来，充分利用现有的审判资源，将审判法官从冗重的司法行政中解脱出来，有效地提高了审判效率。
　　从以上基层法院的司法实践中，可以总结出法院提高审判效率、改善司法管理的经验：将审判业务与司法行政管理分开，由不同的组织承担不同的职能。以象山法院为例，（1）成立“案件审判中心”，集中的行使案件的审理裁判权力：将所有的审理案件纳入案件审判中心，在中心内部设置刑事庭、民商行政庭、简易速裁庭、执行庭等。因行政案件总数较少，可设置一合议庭承办，平时可承办民商类案件。审判监督案件归民商行政庭审理。审判权在于审判中心的承办法官，弱化甚至去除庭长的审判管理职能。（2）设立司法审判管理中心，将审判管理事务如诉前分流、咨询、排期、送达等从审判业务庭分离出来，集中到司法审判管理中心。由审判管理中心负责立案、案件移送、当事人送达排期、记录、案卷归档等，实现案件从入口到出口都由其承担。同时设立审判质量监督管理中心，顾名思义，其主要职能就是对案件进行监督和管理，如对案件的流程管理、审限的变更、程序的转换、质量的评查等。（3）司法行政机关承担法院的日常行政管理工作，比如法院人员的人事管理、法官的日常管理、司法预算之执行、财务管理、交通工具管理、档案管理等行政性事务的管理工作。
　　（二）以法官专业化和职业化为目标科学合理配置审判法官
　　1.审判业务部门应配置优秀的法官资源。象山法院法官的总体数量不少，但是由于级别及岗位设置的原因，很多具有审判资格的优秀法官不办理案件，而是从事宣传、审判管理等工作，这不利于审判效率的提高，变相地加重办案人员的工作量。所以，要想提高审判效率，首先要保障的是审判业务庭的审判法官的数量，要将优秀的审判法官留在审判庭。
　　2.结合法院受理案件实际，合理配置审判法官。审判法官的配置，应根据各个业务庭的受理数量、案件难易程度进行合理分配。象山法院就存在以部门为单位简单的配置相同数量的法官，出现审判法官在各个审判业务部门之间配置不均衡，如象山法院的派出法庭中的定山法庭、大徐法庭、西周法庭，审判法官在数量上基本一致，但是该三个法庭的收案数差别较大。改变上述状况，需合并案件性质相类似的审判庭，避免不同部门都在承办类似的案件，不利于资源的充分利用。对象山法院来说，可以将民事、商事和派出法庭的部分审判业务合并，统一成立一个民商事审判庭，根据收案数量配置相应的审判法官。审判监督庭的审判职能，可合并入由刑事和民商行政审判机构。

　　四、结语
　　现代法治国家中公众普遍、正当的诉求是公正且高效的审判。制约审判效率的因素是多层次和多方面的，解决审判效率不理想这个难题任务艰巨。立足现实，从法院内部管理的弊端入手，科学合理设置内部机构，优化整合审判资源，可以缓解公众对司法效率的不满，也可以为更深层次的改革创造条件。