浅析检察机关开展行政执法监督的司法实践

　　论文摘要 国家治理现代化的核心价值是建立法治社会，在推进国家治理现代化的过程中，必然要推进国家治理体系的现代化。检察机关作为法律监督机关，依法对行政执法行为进行监督是其参与国家治理的重要实践。检察机关近几年来在司法实践中对行政执法检察监督进行了有益探索，下一步还应完善法律、制度、检察机关内部机构设置等方面，才能切实发挥人民检察院的法律监督作用，推动社会主义法治建设。

　　论文关键词 行政执法 检察监督 国家治理现代化
　　国家治理与法治息息相关，国家治理的现代化一个重要的标志就是法治。党的十八大报告通篇蕴含了法治精神，凸显了法治在完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要地位。法治的基本含义在于法律是社会的最高规则，任何人包括管治机构、法律制订者和执行者都必需遵守。但当前，我国行政权缺少监督，行政机关有法不依、执法不严、违法不究现象时有发生，以权谋私和渎职侵权问题长期得不到有效解决，这与法治政府背道而驰。人民检察院作为国家法律监督机关，实施行政执法检察监督可以依法监督和纠正行政违法行为，提高行政效能，对推动社会主义法治建设、推进国家治理现代化具有重要意义。
　　一、行政执法检察监督的法理依据——权力制约理论

　　一切权力都是有限的，权力必须受到制约，不受制约的权力必然走向膨胀和异化，这是现代国家政治建构的一项重要基础。作为一项宪法原则，权力制约原则在资本主义国家的宪法中主要表现为分权原则，而在社会主义国家的宪法中则主要表现为监督原则。 我国的政体是人民代表大会制度，在人民代表大会统一行使国家权力的前提下，为了具体实现国家权力的功能，国家权力机关设定了行政权、审判权、国家法律监督权，政府行使行政权，法院行使审判权，而为确保行政权、审判权的行使符合人民的意志，权力机关将监督权赋予检察机关专门行使，来保障国家法律的统一正确的施行。事实上，我国的检察权并非建立在西方“三权分立”的理论之上，而是基于另外一种国家职能区分和权力制约原理而建立的。检察权本质上是一种法律监督性质的权力，法律监督不是具有管理功能的监督，而是一种具有制约功能的监督。这种监督关系的实质是被监督者与监督者之间的一种制衡关系，它要求被监督者必须重视监督者的意见，重新审视检查自己的行为，如果认为确有错误就应当纠正错误，检察机关没有实体处分权。由一个没有实体处分权的国家机关来监督拥有实体处分权的其他国家机关，这样一种权力架构才具有合理性。 因此，检察机关开展行政执法监督体现了中国特色社会主义民主法治。
　　二、检察机关开展行政执法监督的司法实践——以广州市番禺区人民检察院的实践作分析

　　2012年6月以来，广州市番禺区人民检察院积极探索实践行政执法监督工作，以维护国家利益、社会公共利益为出发点，成立了以检察长担任组长，民行科、反渎局、综合预防科为成员的工作小组，推动建立行政执法监督新模式。下文将立足番禺区检察院开展行政执法检察监督的实践，对行政执法检察监督的方式进行分析。
　　（一）创新机制解决行政执法检察监督的困境
　　为了发挥行政检察促进社会管理创新的职能作用，拖动法治政府的建设，健全行政权力运行制约和监督体系，番禺区人民检察院同番禺区监察局联合会签了《关于联合开展行政执法监督促进依法行政的事实意见》（以下简称《实施意见》）。该《实施意见》明确了监督工作重点内容和原则，创建了工作联系机制、信息共享机制、联合办案机制以及联合监督机制四大机制，实现信息共享、资源整合、强化监督的目标。通过与区监察局的“效能网”、“纠风网”、“行政执法电子监察系统”进行信息共享，解决行政检察案源渠道狭窄的困境；通过启动联合调查机制，共同进行调查取证，解决调查取证手段单一化的难题；通过把《检察建议书》、《纠正违法通知书》、《督促起诉书》抄送区监察局的联合监督方式，解决检察监督刚性不足的软肋。
　　（二）广州市番禺区人民检察院行政执法检察监督的方式
　　第一，对具体违法行政行为发出检察建议。番禺区检察院通过与区监察局联合监督或自行办案过程中，对发现的违法行政执法行为，发出检察建议。如番禺区检察院在办理群众投诉番禺区化龙镇人大办刘某某涉嫌违法建设一案中，发现镇建设办存在对村委会公示情况疏于监督，不进行现场勘验，违规对超出产权证明的建房批准备案，违规对同一地址上的房屋建设进行两次备案等问题。后检察机关向化龙镇政府发出检察建议，建议镇政府严格履行村民建房用地备案审核职责，改进备案流程、健全对村委会公示及现场放线等手续的监管制度，规范农村农民住宅的规划建设，改善农村人居环境。化龙镇政府收到检察建议后，及时纠正了违规备案的行为，加强监督村委会现场公示，严格执行监管措施，对违法建设实施停水停电和发放自行整改通知，进一步规范农村建房的规划建设，有效化解因权属界线问题而产生的邻里矛盾。
　　第二，对国有资产或社会公共利益受到侵害的，监管部门不行使或怠于行使自己的监管职责的，案件性质可通过民事诉讼获得司法救济的，督促其履职依法提起民事诉讼。番禺区检察院围绕国家利益和社会公共利益的出发点和落脚点，大力开展督促履职支持起诉工作，该院民行部门与公诉部门建立协作机制，制定案件移送及协作办理制度，规范流程，畅通渠道，有效保护国家和社会公共利益。如近来，番禺区大夫山森林公园内发生多起国家二级保护植物被盗伐的案件，造成价值100多万元的国有资产遭到巨大的损失，番禺区院立即督促大夫山森林公园提起民事诉讼，挽回国有资产损失。
　　第三，在办理民事行政申请监督案中，发现行政机关工作人员在履行职务活动中有贪污贿赂、徇私舞弊、渎职侵权的行为，涉嫌犯罪的移送检察机关相关部门立案侦查。如番禺区检察院民行部门在办理一宗房地产权登记纠纷申诉案件中，发现负责产权登记的相关行政机关涉嫌违规作业。经扩线调查，发现国土规划部门部分工作人员在办理规划验收及违建查处业务时滥用职权，致使多宗涉案厂房在不符合规划验收条件的情况下顺利通过验收等违法行为。该院民行部门将线索移送本院侦查部门并与侦查部门联合进行专项调查，发现国土规划部门三名人员涉嫌收受贿赂，后该院反贪部门立案侦查。 　　第四，通过办理环境公益诉讼监督相关行政部门执法。番禺区检察院从2008年起开始探索环境公益诉讼的新思路，并与区环保局会签了《环境公益诉讼案件移送办法（暂行）》，建立了移送线索机制。至今，番禺区检察院成功办理了三宗环境公益诉讼案件，均取得良好效果。其中，2012年，番禺区检察院成功办理了进行PM2.5监测以来全国首宗大气污染环境公益诉讼案件，诉讼请求获得法院的全部支持。在办理该案过程中，检察机关发现辖区内部门中小企业仍存在燃烧重油等污染燃料的情况，环保部门监督力度不够，于是向环保部门发出检察建议书，建议环保部门对辖区内违规使用重油燃料，存在超标排放废气等违法行为的公司、企业进行专项检察，加大巡查力度，以促该区大气环境的改善。
　　第五，对法院错误行政裁判提出抗诉。《行政诉讼法》第64条规定：“检察机关对法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权依照审判监督程序提出抗诉。”行政抗诉无论对于行政审判权还是对于行政权，都具有监督功能。如2013年，番禺区检察院在办理一起不服行政处罚决定案件时，发现公安机关在作出治安管理处罚前，未听取违反治安管理行为人的陈述和申辩，违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十四条规定，遂建议广州市检提请广东省检抗诉，后省检向广州市中级人民法院提出抗诉。可以说行政诉讼中的检察监督是检察机关对行政权的事后监督，是行政执法检察监督的其中一种方式。