试论对看守所监管体制改革的认识与思考

  　　[论文摘要]近年来，对看守所监管体制进行必要的改革，已成为社会关注的焦点。文章拟从我国看守所及其监管体制的现状，存在的不足之处出发，提出完善建议，以期对相关领域建设有所裨益。
　　[论文关键词]看守所 监管体制 改革

　　当前，以审前羁押为核心的看守所监管体制，已不能完全适应我国社会主义法治建设不断发展和国民法治意识逐渐增强的要求。认真梳理当前看守所及其监管体制现状，深刻认识看守所监管实践中的突出问题及其体制机制因素，对于加快中国看守所监管体制改革，推动国家司法改革深化，具有十分重要的意义。
　　一、我国看守所及其监管体制的基本现状
　　新中国成立以来，随着社会主义法治文明不断进步，司法体制改革的不断深入，看守所及其监管体制不断深化，有力地推动着看守所管理的法制化、规范化水平不断提升。
　　（一）管理体制有序调整，制度逐步配套
　　1950年11月，政务院决定统一将法院的看守所移交公安机关。1955年11月公安部成立主管监所管理的预审局。1962年公安部制定《看守所工作制度》。改革开放以来，我国设立了专门指导全国看守所监管工作的监所管理局，颁布了《中华人民共和国看守所条例》和《看守所条例实施办法（试行）》等法规制度，颁布实施了《人民检察院看守所检察工作细则（试行）》，制定了“看守所检察工作流程”。经过多年努力，我国已经对看守所形成了原则、细则和流程有机配套的综合监管体系。
　　（二）工作性质清晰独立，职能不断完善
　　《中华人民共和国看守条例》规定，“看守所是羁押依法被逮捕、刑事拘留的人犯的机关”。实践中，看守所集“羁押未决犯的国家强制机关、带有监狱性质的司法机关、公安机关下属的司法强制机构”于一身，具有独特的性质。《条例》规定看守所的职责是“依法对被羁押的人犯实行武装警戒看守，保障安全；对人犯进行教育；管理人犯的生活和卫生；保障侦查、起诉和审判工作的顺利进行等”。同时规定“人犯必须具有基本的生活和卫生条件，享有法定的基本人权保障”。
　　（三）监管力度不断加大，促进工作规范
　　从法律文本的角度看，近年来，我国对看守所监管的内容和范围，监管主体和对象，监管活动制度和驻看守所检察室的工作制度等，都进行了越来越严格的规范，对看守所工作形成了全面的约束。检察机关在看守所建立了信访控告和申诉接待制度，直接接待被羁押人及其亲属、代理律师的来访、信访、控告、申诉，同时接受来自被羁押人的检举、申诉、控告材料，依法保护他们的合法权利，彰显了当代中国看守所的活动在法治文明进程中，已经实现了有法可依的基本目标。

　　二、我国看守所监管体制存在的突出问题及原因简析
　　尽管做了大量工作，但由于我国《刑事诉讼法》对沉默权的排斥，看管和侦查人员无罪推定观念的弱化，以及证据收集中的口供依赖等，导致一些恶性事件时有发生，一些突出问题及其诱发因素，成为了社会广为争议的热点。
　　（一）捕押法规不完善
　　由于公安机关在刑事拘留决定和执行时拥有较大的自由裁量权，同时缺乏司法权力的制衡和外部的监督。
　　（二）隶属关系不清
　　由于公安机关掌握着看守所人事任命、财务配套、日常管理所有权力，使看守所对公安机关产生强烈的依附性。由于看守所与刑事侦查部门受共同的公安机关管辖，这种独特的组织关系，就决定了看守所必然会在刑事侦查方面给予积极配合。
　　（三）内部功能不完善
　　看守所组织机构多年没做较大调整，应变不足。无论是从看守所重新调整或创设的管理机构角度，还是从监管对象变化和高效监管角度看，都呈现出制度缺失。

　　三、对改革看守所监管体制的对策建议

　　解决看守所监管活动中的突出问题，促进有效履行职能，必须改革现行监管体制。由于改革牵涉多方、关系复杂、法制程序不完备，所以要坚持以看守所体制改革为重点，综合统筹、多方发力。
　　（一）加快完善立法
　　对于监管体制的完善而言，立法的完善是根本之策。完善立法将从根本上消除由于法制不完备导致的侵害被羁押人正当权益现象。一要转变立法观念。要树立保障人权的理念。既应依照法定原则对犯罪分子进行惩罚，保障社会的基本秩序，也应重视未决嫌犯和已决犯的基本人权保障。要树立规范程序的意识。在重视人权立法和法律保障的同时，立法机关应及时制定未决和已决犯基本人权保障和权利救济的程序法，使人权保障精神获得切实的法制保障。二要落实基本原则。实现程序法定，司法活动必须按照法制规定，必须履行法律手续。落实逮捕前置，建立捕押分离制度，逮捕和羁押都要受到司法审查。体现羁押法定，不仅要详细地规定实质要件和程序要件，而且还应对审查、救济和防御等详尽规定。明确比例原则，做到“罪责刑相适应”，遏制将羁押惩罚化的现象。尊重司法裁判，建立对羁押活动的司法审查制度，遏制羁押监管活动中类似超期羁押等现象的存在和蔓延。三要消除未决羁押制度缺陷。未来立法要对逮捕、拘留和羁押的必要性、实体要件和程序要件作更详细的规定，对于逮捕和羁押建立独立于刑侦机关的司法审查机构和程序。

　　（二）调整管辖归属
　　当前，看守所中立几乎成为法学界和司法界的共识。一要以羁侦分离促使看守所中立。这是监管体制改革的核心举措。它事关看守所职能的规范、监管专业化的发展和被监管人正当权益的有效保护。具体举措是：法院裁定前，羁押作为一个逮捕后的专门诉讼阶段，由专门的预审法官对羁押的必要性和期限进行司法裁定，在裁决前嫌犯由公安机关拘留所控制；法院裁定后，羁押交由独立于刑侦和公诉部门的司法行政机关管辖，从而实现司法机关相互配合、相互制约、分工负责。二要重塑未决羁押监管体制。看守所中立必将带来监管体制的深刻变革，它将拓展司法行政机关职能，公安机关和人民检察院将逐渐呈现检警一体化的趋势，法院则积极司法审判功能，保证法律有效实施。从而在司法体制内建立起有效地分工制衡体系。它将从根本上改变看守所内部监管体制，使看守所内部的各个相关司法机构协调运转，互相制衡。三要调整规范看守所监管职能。看守所中立为落实警戒看守与保障基本人权创造了条件。在此基础上，应设立监所内的权利告知制度、对提审行为的全程影像记录制度和犯罪嫌疑人的人身检查制度等等。这都有助于看守民警集中精力开展监管工作、发挥好作用。 　　（三）狠抓队伍建设
　　看守工作不仅要求民警知法懂法、执法守法，具有政治、法律、心理、科学文化等方面知识，还必须具备依法进行组织、管理和说服教育的才能以及高度的政治责任心。所以必须狠抓队伍建设，打造有一支过硬队伍。一要充实队伍。建立看守民警选拔机制，选拔具有专业素养的大学毕业生充实看守民警队伍。要在高等法学院校建立监管专业，培养法学基础知识扎实、监管专业能力较高、思想政治工作能力较强、具有强烈法治观念和人权意识的专业人才。要完善看守民警在职培训制度，引导他们规划自己的知识和能力培训，获得自我提升。二要有效激励。建立看守民警工资福利正常增长机制，提高看守民警收入和福利水平，做到从优待警、待遇留人；引导看守民警依据收入分配机制，形成正常收入预期，避免盲目攀比、心态失衡。建立正常职务晋升机制，激励专业素质过硬、监管能力较强的看守民警，在系统内部获得交流锻炼和职务晋升，推动形成健康积极的竞争氛围。三要重塑形象。要认识摆脱警监体系对调动监管人员积极性的重要作用，做好思想引导工作。通过讲清职能独立将使监管人员具有独立司法地位，监管人员的费用和变迁不再受制于与自己职能具有对抗性的行政或司法机关，监管活动中警戒看守和保障犯罪嫌疑人权利职能的行使等，推动监管人员重塑自身形象，提升执法素养，形成良性互动。
　　（四）完善内部管理
　　无论是归属关系改变还是内部管理细化，都必然要求看守所管理做出调整。这种自觉主动的调整，既是克服现有管理缺陷的重要举措，也是适应新时代要求必须做出的积极回应。一要完善组织管理。不管看守所归属于哪个部门管辖，看守所内部分类羁押和分级警戒都是一个大趋势。必然要求对看守所现有组织结构做出较大功能和人员的调整、创建一些新的组织机构，如嫌犯分类机构、监所惩戒委员会等，同时要积极完善新机构的管理制度，实现有序运作，为此必须积极思考，科学谋划。二要更新管理设备。广泛采用电子信息设备，实现监管的信息化，通过嫌犯信息管理系统，为分类分级管理，提审和出入所管理等提供信息支撑。普遍设置监控探头和受虐报警装置，全方位全天候地掌握监仓和嫌犯的基本情况。普遍采用X光安检、红外检测仪和金属探测器等设备，严把入所关，通过严格的安全检查，打造安全的监所环境。三要重视保障功能。建立权利救济制度，保障被羁押人正当权益，是完善看守所制度的重要步骤。要在相关法律基础上，完善看守所内被羁押人救济启动程序，主动与审判机关联合建立司法审查制度，抓好羁押的必要性、监所内纪律处分的正当性、监所内严重侵权事件的司法审查和救济，共同强化执法人员的主动性和责任意识。
　　（五）严格检查监督
　　看守所内形成众多违法侵权事件，根本原因就是检查监督缺位。制止这些违法侵犯事件的发生，消除它们滋生的土壤，保障被羁押人基本权益，必须完善检查监督机制。一要硬化驻所监察室的法律权力。建议立法机构赋予检察院对看守所内违法侵权事件的直接处置权，并将这个权力置于审判机关监督之下。同时检察院应增加驻所监察人手，避免
　　检察官人力短缺而导致监督虚化现象的产生。同时，无论是为了规范硬化后的监察权力行使，还是为了进一步明确驻所检察官的岗位职责，都需要进行检查监督的制度机制创新。二要健全看守所内部自检自查制度。看守所内部应在入所、监仓管理、提审监管、嫌犯政治教育、换押、出所等方面制定详细的管理规则，使看守民警行为有制可循。同时，在看守所内部建立相对独立的执法监督机构。这种监督机构只对上级主管机关负责，对于违法侵犯行为应具有直接的处置权力。三要健全接受公众评价的社会监督机制。看守所不仅应使监管透明化，还应创设公共关系部门，完善社会评价监督机制。通过定期公开监管内容，有利于消除人们的神秘感，拉近警民关系。面对案件发生后的舆论关注，通过公关部门及时公布案情，消除谣言，展现敢于自我监督和勇于接受监督的意志，将在很大层面上改善社会形象，提升包括看守民警在内的人们的法治意识，推动看守职能更好履行。