简论检察机关法律监督触角在基层社区的延伸

　　[论文摘要]延伸检察工作触角，拓展检察机关服务社会管理的途径，是检察机关立足检察职能，在执法办案、强化诉讼活动法律监督过程中，不断改进方式和方法，拓展服务领域和途径，提升服务党和国家工作大局、提升检察机关执法公信力的一系列创新和探索。文章结合罗湖区人民检察院的实际，在分析该院驻街道综治信访维稳联络点现状的基础上，提出检察机关可以从大力宣传检察职能，告知百姓热点事件救济途径的方式入手，分流非涉检信访，为充分发挥检察职能，化解社会矛盾、服务和谐社会建设提供了一个解决途径和思路。

　　[论文关键词]法律监督 基层社区 检察职能 和谐社会

　　检察工作触角的延伸应当以提升检察机关执法公信力为目的，以提高人民群众对检察工作的了解度、理解度和参与度为内在要求，通过构建符合经济社会发展需要并能反映检察工作特质的服务体系建设，探索检察监督的多种实现形式。

　　一、提出延伸检察工作触角的背景
　　《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中指出：“社会和谐是中国特色社会主义的本质属性”，并在十七大、十七届二中全会、十七届五中全会、中央经济工作会议等各种会议上多次强调要着力促进社会和谐，妥善处理人民内部矛盾；提出要“搭建多种形式的沟通平台，把群众利益诉求纳入制度化、规范化、法制化的轨道。健全社会舆情汇集和分析机制，完善矛盾纠纷排查调处工作制度，建立党和政府主导的维护群众权益机制，实现人民调解、行政调解、司法调解有机结合，更多采用调解方法，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法，把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态”。
　　此后，各行各业积极贯彻中央精神，探索化解社会矛盾的方式方法，搭建本行业的维稳平台。中央政法委适时提出了以推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作为载体围绕中心服务大局的工作要求。最高人民检察院据此下发了《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》，指出：“各级检察机关要站在服从和服务于党和国家工作大局的高度，深刻认识深入推进三项重点工作对检察工作提出的新要求，高度重视检察环节维护社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题，通过延伸法律监督触角，下沉检力，切实把三项重点工作摆在突出位置，确保中央的要求和部署落实到基层。”各级检察机关根据该意见的精神，广泛开展了维稳工作平台的探索工作，普遍的做法是在镇街设立驻街检察室、检察工作联系点等，希冀通过这一维稳平台，下沉检力，延伸法律监督触角，及时受理群众诉求，为群众排忧解难，化解社会矛盾、促进社会和谐，实现检察机关围绕中心服务大局和民生的工作意图。

　　二、延伸检察触角的新途径

　　从目前全国各地的实践探索来看，延伸检察工作触角方面，主要有两种形式，一种形式是设立派出检察室，另一种形式是设立检察工作站。这两种形式各有其优缺点，设立派出检察室的主要优点是：有明确的法律依据；工作平台统一，便于统筹协调开展各项职能工作；与公安、法院以及行政机关在乡镇设立的派出机构相适应，形成较为稳定的基层权力制约机制。设立派出检察室的主要缺点是设立成本较大，需要规模较大的固定场所和人员配置，受物力、人力资源以及机构编制等因素的影响比较大。但是，这个缺点也可以成为压力和动力，推动检察机关不断完善检察室工作，提高检察室工作效能。
　　设立检察工作站的主要优点在于设立成本相对较小，灵活性较强，可以根据实际情况，结合不同的业务职能，设立相应的工作站，能够做到“小而专”、“小而实”。从长远发展的角度来看，设立派出检察室应该是延伸检察工作触角的趋势。但在发展的过程中，必须要注意以下几个方面：首先，必须遵循实事求是和循序渐进的原则，即应结合各地的实际情况，采取先试点再推开的方式稳步推进，避免一哄而上和盲目推进；必须结合较长期的实践经验对其社会效益进行评估，倾听和吸取人民群众的意见和建议，看其是否真正有利于更为充分的制约基层权力、保障基层群众权益。其次，必须明确派出检察室职能定位和不断完善工作机制建设。从职能定位来说，目前，实践探索中主要有两种模式，一种是专门型，即检察室承担职务犯罪侦查职能，有权独立侦查；另一种是辅助型，即检察室协助检察机关各业务部门行使职能，没有独立办案职权。笔者认为，检察室应采取“辅助型”模式，因为它符合延伸检察工作触角“服务民生”和“权利保障”导向。
　　通过工作机制的向前向后延伸，突破“就案办案”，实现“案结事了”，使办案过程成为促进社会管理创新和社会矛盾化解的过程。主要有下访巡访、案件回访、检察建议等几种主要形式，增强检察工作的积极主动性，方便群众向检察机关反映问题，使检察机关更早、更全面地掌握社情民意，听取案件当事人和群众的意见和建议，最大限度地提升办案社会效果。同时，充分发挥检察机关建言献策作用，扩大个案的社会效益，促进社会管理体制创新，从源头上减少、消除产生社会矛盾的机制病因。无论是设立派出检察室还是设立检察工作站（点），延伸检察工作触角，不是扩张检察权力，而是要是以服务民生为导向，以权利保障为导向，以控制基层权力滥用为导向。
　　三、延伸检察工作触角的意义

　　（一）延伸了检察触角，搭建了检察机关化解社会矛盾的维稳平台
　　检察机关在开展驻点工作的过程中，既要注意充分发挥检察职能，依法严厉打击各类严重破坏社会治安秩序、金融秩序、社会主义市场经济秩序、社会管理秩序的犯罪，严肃查办各类职务犯罪，强化诉讼监督工作，最大限度保障社会公平正义、安定有序；同时也非常注意延伸检察触角，依托检察职能化解社会矛盾和参与社会管理创新。如罗湖区检察院将在全区十个街道办设立“三合一”的联络点模式，即综治信访维稳联络点、社区矫正检察工作点、“检调”对接工作点三合一，到基层开展阳光检务，接受群众举报、控告、申诉，推行了对特殊人群的帮教管理，社区矫正活动，未成年人相对不起诉的宣教活动，以及犯罪预防、刑事被害人救助、刑事和解、监外执行跟踪监督，开展了案件回访考察机制，预防犯罪工作机制、民事行政检察和解工作机制等。检察机关延伸自身职能，本着立检为公、执法为民的宗旨，按照三项重点工作的要求，探索出的这些维稳促和谐工作机制，切实解决了特殊群体的实际困难，维护了基层群众的合法权益，从源头上化解了可能产生社会矛盾的因素，为维护社会稳定作出了应有的贡献。

　　（二）搭建了密切联系群众，促进社会管理创新的综治窗口
　　检察联络点作为倾听群众和基层意见、了解群众和基层诉求、联系群众和基层的综治窗口，在维稳预警前哨、法治宣传、服务民生等方面发挥了积极的作用。
　　1.利用检察联络点职能，准确把握人民群众矛盾
　　利用检察联络点“信息触角”的职能，准确把握和依法处理新形势下人民群众各类诉求矛盾，及时掌握可能影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题，把容易诱发上访的矛盾纠纷有效化解在基层，处理在萌芽状态。
　　2.充分发挥检察联络点职能，积极参与社会管理创新
　　检察联络点根植基层，对不属于检察机关管辖范围的突发和重要信访事件，检察联络点能及时向基层党委政府及相关部门发出预警信息，并协助调处，为基层分忧。检察联络点依托检察职能，利用犯罪预防部门所具有的防社会矛盾于未然，关口前移的职能特点，积极参与街道、社区职务犯罪多发环节和岗位的专项调查和预防等工作，参与社会管理创新，促进了基层司法、执法人员规范执法、廉洁从政，推进了社会管理的法治化进程。
　　3.积极参与综合治理，依托检察联络点进行法制宣传
　　联络点结合社会热点和群众关心的问题，展开侧重点不同的整顿、规范和法制宣传活动，积极参加社会治安综合治理。罗湖区人民检察院结合群众关心的未成年人犯罪问题、珠宝行业犯罪问题等展开了方式灵活、形式新颖的法制宣传。还针对“三打两建”工作深入基层结合检察职能开展专项活动。检察机关紧贴社会实际参与的上述活动，扩大了检察机关在基层群众中的影响力，增进了基层群众对检察工作的了解，树立了检察机关服务大局、执法为民的良好形象；也使很多地方检察联络点的工作纳入了基层工作格局当中，成为“大调解”工作体系的有机组成部分，为综治工作作出了应有的贡献。
　　4.搭建了“前移窗口下沉检力”的检察工作平台
　　作为检察机关化解社会矛盾及社会管理创新的新形式，联络点的工作得到了各地各级党委政府的高度重视和支持。在工作经费、办公场所等方面得到了各级各地党委政府的大力支持。有的地方在实践的基础上将检察联络点升级为具有独立编制的派出检察室，如海南市检察工作室、江门市驻街检察室的建设。检察联络点的设立，在搭建维稳平台的同时，填补了检察机关在镇街检察权方面缺位的空白，强化了检察机关的对外监督，使检察机关能及时受理群众举报、控告、申诉，拓宽了对内监督渠道，提升了检察机关自身的监督能力和水平。
　　政法机关中法院和公安以及司法部门在乡镇均有自己的派出机构，即俗称的“两所一庭”，只有检察机关没有乡镇派出机构。这一状况导致广大的基层群众对检察权既不了解也不关心。建立检察联络点，将检察职能延伸到了广大社区和乡村，拉近了检察机关和普通民众的距离，为检察机关依托检察职能开展维稳工作提供了非常好的平台。

　　四、目前的做法存在的问题

　　检察联络点发展过程中，在取得各种成绩的同时，也存在着工作定位不清，发展方向不明，人员编制与工作现状不相适应等诸多的问题，这些问题，目前在很大程度上已经制约了工作点工作的发展。
　　（一）工作点工作不具检察特色
　　从目前工作点的现状看，检察机关依托自身职能开展的维稳促和谐工作不多。以罗湖区检察院为例，目前工作点90%以上的社会矛盾化解工作是因经济利益而引发的邻里纠纷、征地补偿、农民工讨薪维权、追索劳动报酬、赡养纠纷、医患纠纷等民事纠纷。这些维稳工作与“大调解”办公室主导下的调解工作基本一致，与人民法院、公安局、司法所开展的维稳工作也基本雷同，这与各个单位积极响应号召一拥而上参与维稳工作的大环境有关系。但各个部门不管自身职能如何，均在争做大调解办和司法所所做的民事调解工作，导致检察联络点的工作既缺乏亮色，又不具有检察特色。且即便上述民事维稳工作，由于协同参与维稳工作的单位众多，也处于尚需驻点干警主动挖掘才能发现的状态。在检察机关自身担负着繁重的法律监督职能的情况下，将精力放在挖掘本可移交“大调解”办公室处理又参与单位众多的工作上，不应是检察联络点开展工作的长久之计。且将大量精力放在上述不具有检察特色的维稳工作上，还面临如下两个问题：
　　第一，法律虽然规定检察机关对民事、行政、刑事三大诉讼均应行使监督权，但在机构设置上，95%以上的部门均是为针对刑事诉讼活动而设，与民事纠纷有关联的部门仅为民事行政检察和控告申诉部门。要想达到较好的社会效果，检察联络点90%以上的工作都需要仅占基层检察院人员编制5%的干警去完成，这必然涉及到一个人员和工作量的调配问题。
　　第二，从目前工作点的实际情况看，在党委主导，政府负责，社会协同，公众参与的大调解机制中，并没有明确检察机关的主导地位。三大调解中的司法调解也仅指人民法院主导下的调解，检察机关民行检察部门的干警即便参与这些民事纠纷的化解，也仅能以和解的方式进行。而目前法律对和解的方式、和解的效力、和解协议的执行等并无明文规定，检察机关作为法律监督机关参与和解，本身也还存在诸多争议，这些障碍使目前检察联络点开展的维稳工作存在先天障碍。
　　（二）编制缺少，人手奇缺
　　检察联络点的工作是一个基层检察院全院的工作。但目前各基层检察院的编制和人员普遍很紧缺，工作点一般都没有自己独立的办事机构和人员。普遍做法是将工作点工作作为控申部门的一项业务纳入控申的工作进行考核，驻点工作人员则基本靠各个业务部门的人员兼职。
　　由于工作点的工作并不是各个业务部门必备的考核项目，因此各个业务部门缺乏工作主动性和积极性。这会导致两个后果，一是增设工作点后新增的日常工作会积压在控告申诉部门，使控申部门在增加大量事务性工作。二是处于一线工作的控申部门没有精力来整理工作点经验和研究检察联络点的发展方向。其他部门的同志虽然相对控申部门的同志更有余力来进行工作点工作的总结和研究，但因缺乏对工作点工作参与的积极性和深入了解，也无法对工作点的工作进行理论上的整理和工作开展方向上的研究。这一状况在很大程度上制约了检察联络点工作的发展。
　　（三）检察职能宣传不到位
　　工作点前期开展的工作中，做的最多的是宣传工作。从目前检察联络点开展的法制宣传看，基本上都是结合社会的热点进行法制宣传，或者更进一步，结合当地实际，针对人民群众关心的问题进行形式多样的法制宣传。这些宣传客观上拉近了检察机关和人民群众的距离，树立了检察机关亲民爱民的形象。但是，由于这些宣传中对检察职能涉及不多，基层群众并没有因此就全面了解和知晓了检察机关的职能。仍有群众不了解，有的地方甚至出现了有群众到公安经侦部门去举报应归检察机关管辖的贪污受贿行为的状况。这充分证明检察机关依托工作点进行的法制宣传存在着对自身职能宣传不够的问题。
　　普通民众对检察职能的不了解，造成的最大问题就是，检察机关在工作点的宣传越大，就有越多的非涉检信访涌入检察机关，大量的非涉检信访涌入检察机关，使人手奇缺的控申部门疲于奔命。控申部门无精力和时间对工作点发展方向进行研究，也没有人员来制定具有检察特色的宣传方案，这反过来又会导致非涉检信访的增加，形成一个恶性循环。在维稳信访工作量随着社会的发展会日渐增多，短期内又无法解决控申部门编制和人员稀少问题的情况下，探索科学的工作机制来解决工作点工作后继乏力和检察特色问题，成为当前之首选。