简论行政执法与刑事司法衔接工作机制浅议

　　[摘论文要]行政执法与刑事司法衔接是我国法律实践中的重要问题，但在具体实施过程中却存在“以罚代刑”等不良现象，建议通过完善信息共享机制、建立联系会议制度等手段来强化法律监督，完善“两法”衔接工作机制。

　　[论文关键词]行政执法 刑事司法 以罚代刑 法律监督

　　行政执法作为一种进行社会管理和社会秩序维护的方式，已经延伸到社会生活的各个角落，而刑法本身又具有跨部门跨领域的特有属性，故行政执法与刑事司法之间就存在着一定程度的重叠交叉，二者的异处在于违法性质和程度的不同。
　　行政执法与刑事司法的衔接（以下简称“两法衔接”），是指有行政执法职能的政府主管部门或市场监管机构，在依法查处违法行为过程中，发现涉嫌犯罪的案件或线索，及时移送公安机关、人民检察院进行查处的一种工作方式。
　　一、行政执法与刑事司法衔接工作机制的法理基础

　　（一）权力制衡原则
　　权力制衡是法治和宪政中的一条重要原则，是权力依法有序运行的重要保障。行政执法权是指行政机关根据宪法和法律的规定，对政治、经济和社会文化事务进行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的一项国家权力。行政权涉及面极广，且是与公民的切身利益联系最为紧密的一种国家权力。“权力一旦得不到制约就容易被滥用”是法治领域一条极为重要的理念，因此若要行政权在法治框架下依法有序运行，就必须通过司法监督等手段对其进行有效的监督。行政执法与刑事司法衔接机制，即是通过涉罪案件移送对行政执法权进行有效监督的一种方式，可以更好地保障法律的准确适用和法制的统一。
　　（二）追诉犯罪需要
　　行政执法主要是行政机关通过运用行政手段，进行行政处罚等方式来保障行政权的实现，而刑事司法则主要是司法机关履行法律监督职能，通过刑事追诉来打击犯罪，保障刑事司法权的实施。这两种权能在国家社会生活中的作用和运作方式是不一样的。对行政违法行为的刑事追诉必须以相关行为违反行政法律法规为前提，将涉及犯罪的行政违法行为移送刑事司法机关正是出于依法追诉犯罪、保障刑法有效实施、维护社会正当秩序的需要。
　　（三）对行政不作为的救济
　　我国的行政处罚法第七条第二款规定：违法行为构成犯罪的，应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚。国务院颁布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》也规定：对于行政违法行为涉及犯罪的，应该向公安司法机关移送。这些法律法规的有效实施，可以一定程度上对行政机关消极不作为、拒绝移送涉罪案件的行为进行有效的制约。

　　二、行政执法与刑事司法衔接工作机制现状及成因

　　近年来，由于最高人民法院、最高人民检察院和国务院对行政执法与刑事司法衔接机制引起了极大重视，出台了相应的法律法规来进行引导和完善，使得我国的行政执法与刑事司法衔接工作取得了较大的成绩，总体移送案件量呈上升趋势。但与成绩相比，缺陷和不足亦是比较明显的。
　　（一）配套法律不完善
　　国务院于2001年7月发布了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，最高人民检察院于2001 年12 月发布了《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部于2004 年3 月联合发布了《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》，最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部和监察部又于2006年3 月联合发布了《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》，以上行政法规和司法解释，虽然对“两法衔接”进行了一定的规范，但行政法规由于其自身的特定属性，只能规制行政领域，而这些相应的司法解释，或者由于只是一种规范性质的规范文件，而缺乏强制力，或者由于仅规定了一些原则性、意见性的内容，导致了实践中的可操作性不强。而且由于这些行政法规和司法解释在《立法法》上的效力较低，因此法律效力不强。故要保障行政执法和刑事司法工作的依法有序规范进行，亟待通过《刑事诉讼法》或《人民检察院组织法》对此作出明确、可操作性强的规定。
　　（二）行政移送案件主动性不强、检察监督不到位
　　虽然近年来，行政机关向公安司法机关移送的涉罪行政案件量呈上升趋势，但其所占行政案件总量和公安司法机关查办的涉罪行政案件总量的比重却是极其微小的，有些地区占比甚至呈现下降趋势。行政机关移送行政案件的主动性不强，有着多方面的原因。一是部分行政机关人员法律意识淡薄、业务素质不高。一些行政机关工作人员对于案件移送的重要性和相应的程序、方法和法律后果缺乏应有的认知，于是本着“多一事不如少一事”的原则，消极不作为。二是出于自身利益考量。一些行政机关和个人出于个人利益考虑，往往不愿主动移送涉罪行政案件。比如涉及到个人私交等感情，则愿意“息事宁人”；出于经济利益考虑，则选择“以罚代罪”。
　　由于信息不畅，法律依据不足，强制力不够及可操作性不强等原因，检察机关的法律监督难以有效到位，难以对行政机关的不作为行为进行有效的监督，很大程度上也影响了“两法衔接”机制的顺利实施。
　　（三）信息共享平台建设不规范不到位
　　“两法衔接”信息共享平台是行政司法机关对相应的案件
　　信息进行网络共享和相互监督的一种有效手段，是推动“两法衔接”机制顺利实施的有效保障。当前，受制于财力投入、人员素质和自身利益考量等多方面的原因，一些地区的“两法衔接”信息共享平台未建立起来，一些已经建立起来的地区也因为缺乏强有力的法律规范和法律监督等，未完全规范有效运行，相应功能未有效发挥，与司法人员的期待相距甚远。

　　三、完善行政执法与刑事司法衔接机制的建议

　　（一）提高认识、提升能力
　　所谓“徒法不足以自行”，再好的法律和制度最终还是要落实到具体的人身上，依靠人的力量来实施。行政执法机关要克服“以罚代刑、一罚了之”的思想，切实提高对于“两法衔接”重要性的认识，自觉从维护法制统一和保障法律有效实施的角度出发，积极主动地进行案件移送，推动行政执法与刑事司法衔接机制有效展开。检察机关应该切实履行法律监督职责，积极主动实施监督。 　　另外，行政机关工作人员要提升自身业务能力和法律素养，不断增强法律水平，准确把握案件定性，对于存在疑点、把握不准的案件要及时与公安检察等刑事司法机关沟通，公安检察机关等也应多提供一些积极主动的协助。
　　（二）完善配套法律规定
　　当前我国的“两法衔接”领域虽然存在着一些行政法规和司法解释，但由于效力层级不高，过于原则宽泛，可操作性不强等，存在着缺陷。已于2013年1月1日实施的新的《刑事诉讼法》第五十二条第二款规定：“行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子证据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。”这一规定明确了涉罪案件移送后的证据衔接，对于提升行政机关案件移送动力、规范案件移送程序，都将起到极大的作用。但笔者认为，还应通过《刑事诉讼法》、《人民检察院组织法》等法律来对案件移送标准、案件移送程序、不予移送的渎职定性等方面进行具体明确的规定，以提高“两法衔接”工作的可操作性。
　　（三）完善信息共享机制
　　行政执法与刑事司法相衔接的各种程序机制要真正得以良性运作，必须保障相互之间信息交流的畅通。首先，应该建立通报制度。行政执法机关应将可能涉及到刑事犯罪的相应案件向公安、检察机关进行通报，同时公安、检察机关应该对相应案件的受理、立案、批捕起诉等情况及时向行政执法机关进行反馈。其次，要建立和完善信息平台共享机制。要充分利用网络技术等先进手段，实现行政执法机关与公安、检察等刑事司法机关进行网络平台信息共享，实现二者在案件信息管理方面的联通和互享。
　　（四）建立联席会议制度
　　联席会议制度内涵极其丰富，一是通过联席会通报情况沟通信息，二是通过联席会议加强学习消除分歧，三是个案协调。行政执法机关与刑事司法机关应定期召开不同层次的联席会议，对于重大疑难案件，要建立不定期联席会议召开机制，就可能涉罪的案件信息进行通报，对案件定性中的疑问进行交流，对个案分歧进行协调，以推动“两法衔接”工作的有效开展，最大限度地提升司法效率，保障法律有效实施。
　　（五）强化检察监督
　　检察机关应对行政执法机关的涉罪行政案件移送情况进
　　行法律监督。对于具体情况根据具体成因和具体性质进行区别对待。当检察机关发现行政执法机关不移送或逾期移送涉嫌犯罪案件时，要弄清成因，分类处理。如果是因为业务水平不高等客观原因造成的，则应由检察机关通过发放《纠正违法通知书》或检察建议等方式进行监督纠正。如果发现行政机关存在故意隐匿案件，毁灭涉案物品时，应根据情节性质等因素及时作出处理。对于违法违规人员，应该向相应行政机关提出行政处分建议，如果涉及到渎职犯罪，则应该根据《刑法》和最高人民检察院公布的《关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》中对于徇私舞弊不移交刑事案件的立案标准的细化规定，严格依照法律程序追究刑事责任。