试论职务犯罪预防权的运作困境及应对

　　[论文摘要]近几年来，全国各级检察机关预防职务犯罪工作发展迅速，取得了明显的法律效果和社会效果。但职务犯罪预防权在运行过程中存在困境，面临不少难题，使预防工作步履艰难，制约了此项工作的纵深发展，应引起各级领导和检察机关的高度重视。笔者结合工作实际，对检察机关职务犯罪预防工作存在的问题进行分析，并提出对策和建议。

　　[论文关键词]职务犯罪预防权 检察权 权能 法律依据 实效

　　“坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防，全面推进惩治和预防腐败体系建设，做到干部清正、政府清廉、政治清明”是十八大提出的反腐败方针，也是新时期反腐倡廉的战略决策。我们在扎实推进惩治和预防腐败体系建设，在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，只有抓好预防，从源头上不断铲除腐败滋生蔓延的土壤，才能从根本上解决腐败问题。然而由于预防工作起步晚，对检察机关而言又是一项全新的工作，所以近几年虽然取得一定成效，但面对新时期反腐败斗争的严峻形势，目前检察机关开展职务犯罪预防工作仍然存在诸多制约因素，成效并不显著。现笔者结合工作实际，对检察机关职务职务犯罪预防工作存在的问题进行分析，并提出对策和建议。

　　一、关于职务犯罪预防权

　　（一）预防权是检察权的组成部分
　　我国《宪法》和《人民检察院组织法》规定，“人民检察院是国家的法律监督机关”。检察机关专门监督公民遵守法律、行政机关执行法律和审判机关使用法律的情况。检察权是检察机关所享有的国家权利的总称。检察权的本质属性是法律监督。检察机关基于法律监督职能开展的职务犯罪预防工作，是检察机关一项职权性业务工作，因此，也是检察权所派生的一项具体的检察职能，即预防性法律监督权，也就是职务犯罪预防权，它绝大多数是既有法律监督权的细化，有的是法律监督职权活动必然、合理的延伸，因此，职务犯罪预防权本身就存在于检察权之中，并不是在检察机关法律监督权之外新增加的职权，而是检察权的重要组成部分。近年来，随着检察机关预防职务犯罪业务部门专门化、体系化，业务管理规范化、专业化，预防方法、程序、形式成型化、固定化，预防性法律监督权日益凸显出来，为人们所更加重视。
　　（二）当前拥有的几项权能
　　根据当前开展预防工作行使的权能按照其性质进行梳理归纳，大致可以分为四大类：
　　1.预防调查权。它是指“检察机关在打击或预防职务犯罪工作中，针对可能诱发或隐藏职务犯罪的异常社会现象、经济活动或职务行为，进行专门的调查，以发现其中存在的问题和真实情况，以便有针对性地开展预防职务犯罪工作”的权力。2.检察建议权。它是指检察机关在打击或预防职务犯罪工作中，针对有关部门、单位存在的机制缺陷或职务犯罪隐患以及其他问题，以建议的形式提出意见并令其限期整改的权力。3.预防警示权。它是指检察机关在打击或预防职务犯罪工作中，针对可以作为职务犯罪主体的单位，及不同单位公职人员个人的需要，进行警示的权力。这项权能具有告诫性、规劝性和督导性特征。近年来，各地检察机关结合预防实践，积极探索，在宣传、警示教育方式上锐意创新，取得较好的预防效果。4.预防协调权。是指检察机关在党委统一领导下基于法律监督职能，在预防职务犯罪社会化大格局中具有与履行职能相适应的协调权力。它直接涉及检察机关专门预防与社会化预防衔接与融通，如运用预防咨询、预防宣教、预防建议以及召开联席会议、进行信息交流等方式，从促进社会化预防的广泛开展。

　　二、职务犯罪预防工作开展过程中存在的难点和问题

　　（一）法律依据的操作性不强
　　自2001年6月以来，包括浙江省在内的13个省、自治区，以及包括武汉市在内的10余个较大的城市相继出台了预防职务犯罪地方法规，其中针对我国的国情及某一地方的省情、区情、市情，科学借鉴国外预防职务犯罪的相关经验，初步形成了反映在地方立法中的职权化、专业化、社会化的内容构架。2000年最高人民检察院颁布的《关于进一步加强预防职务犯罪工作的决定》明确规定了职务犯罪预防工作的原则、职务犯罪预防工作的重点、加强职务犯罪预防的措施、预防职务犯罪的工作制度和加强职务犯罪预防工作的领导等五各方面的问题。我们可以看到，目前我们开展职务犯罪预防工作所依据的主要是《宪法》、《人民检察院组织法》以及一些政策性的规定、地方法规以及检察机关系统内部的一些文件性规定。对预防工作的程序和结果，没有统一明确的要求和约束，缺乏刚性和具体的规定，存在很大的政策弹性，导致检察机关介入预防工作的深度和广度难以把握，很难全面发挥职务犯罪预防的功效。
　　（二）预防手段的强制性不足
　　检察机关的法律监督权是一种制约性的权力。但从当前检察机关预防实践的手段上看，职务犯罪预防强制性的不足不利于检察机关对权力制约功能的实现。如预防检察建议在所有的预防工作中相对来说具有一定的权威性，但目前多数检察建议没有因为它的权威性而发挥应有的预防功效，其强制性不足也有目共睹，如果遇到有关单位不积极采纳，或者摆架势应付，就没有行之有效的制约，也就无法保证预防对策的落实，既然检察预防是法律监督权的应有之义和自然引申，应具备应有的强制力，否则就会导致在实践中检察机关预防职务犯罪对预防对象的制约作用不大，只能作表面文章，达不到实际效果。当然，这种强制力的赋予不能通过检察机关主观决策而应通过国家立法的定位。

　　（三）对预防工作重视度不够
　　从外部上来说，在不少地方和部门，包括领导干部，不能正确理解经济建设、稳定大局和党风、廉政建设的关系。在实际工作中，重经济建设，忽视思想建设，对职务犯罪预防工作的必要性、重要性和有效性没有充分的认识，日常工作做做秀，走走过场，对一些预防工作的考核指标，认为只要临时突击，即可解决问题。此外，虽然预防宣传工作一直在作，但预防工作的知名度还很低，很少有群众知道预防工作的重要作用。现在甚至造成一种误区，因为只有检察机关设立了职务犯罪预防机构，在人们的思想认识中好像预防职务犯罪工作只是检察机关的事，群众的支持度和参与度远远不够。从内部上来说，主要表现为打击与预防存在脱节现象。一是“重打轻防”。有的院领导认为职务犯罪预防只是一种表面文章，实际效果不大，不像查办贪污贿赂案件，立竿见影。同时，目前衡量检察机关工作业绩，主要还是看办案这个“硬指标”，预防工作仅仅是一种“软任务”，没有被摆上重要位置。这种片面思想，直接影响到对预防工作的整体部署，把重点骨干力量布置到办案，而临时找几个人来搞预防，使预防工作应付了事。二是存在着办案和预防“两张皮”现象。随着预防部门的单设，个别地方出现了打防脱节，打击不管预防，预防脱离打击的“两张皮”现象。出现了预防部门一家唱“独角戏”的倾向，造成预防部门工作与其他有关业务部门的预防工作缺乏衔接，力量不能整合。
　　（四）预防工作实效性不强
　　主要表现在以下几个方面：工作形式化、预防表面化。从近年来的预防工作情况来看，预防工作存在摆“花架子”的现象；有的制定了一些较为笼统、抽象的制度，然后大张旗鼓进行宣传，称效果如何明显，仿佛立竿见影；一些行业和系统预防工作投入不够，只满足于建个机构，开几个会，预防效果微乎其微；个别单位和部门也存在着对预防工作应付现象，不是内心想预防，而是碍于检察机关的情面不好拒绝；有的重视文稿研究，调查报告、案例分析较多，但工程监督、工程预防较少等诸多问题。工作创新程度不够，流于执行上级文件精神。从近年来最高检下发的文件精神来看，最高检也有着预防工作要搞创新，步子再大一点的思想。但在近几年的预防工作实际来看，一些检察机关的预防工作还存在着工作创新程度不足，力度不强的局面。往往是依据上级机关提出的要求来按部就班的执行，对上级机关的文件精神领悟不深，没有吃透。对预防对象业务不熟悉。兵书云：知己知彼，百战不殆。在现实生活中，预防对象因其业务性质的不同，所以呈现出的特点也千差万别。检察机关预防部门由于原来与有关单位的接触较少，加上个人知识水平的局限，对这些特点了解不多，在具体的预防工作中存在着放空炮、瞎指挥的现象。同时，随着知识经济的不断发展，预防对象的业务也在不断更新，预防部门人员对其感到越来越陌生，这对预防工作的实效性也有了一定的制约作用。
　　三、加强检察机关职务犯罪预防工作的对策和建议
　　（一）完善立法，使预防职务犯罪事实工作走上法制化的轨道
　　现阶段我国检察机关的预防职务犯罪实质上是检察机关对自身法律监督职能的扩张性理解和实践性拓宽，缺乏法律的权威，实际处于“无法可依”的状态。“防病胜于治病”，世界上凡是腐败问题解决比较好的国家和地区，其主要经验就是加强了防止腐败的立法，使防止腐败犯罪行为按照既定的法制轨道进行。如美国的《众议院议员和雇员道德准则》、《政府工作人员道德准则》，新加坡《预防腐败法》、韩国《反腐败法》等法律规范对预防职务犯罪方面的内容都作了相当多的规定。因此，我国应借鉴国外的立法经验，结合我国的实际，制定《职务犯罪预防法》，就预防工作的原则、主体、内容、预防方式、措施、法律责任及各单位的职责进行具体、详尽的规定，使预防职务犯罪工作规范化、制度化，并以法律的形式明确规定检察机关享有检察预防权，明确检察机关预防职务犯罪中的法律地位、法定职权和形式职权的具体运作程序等。将检察机关的个案预防、专项预防、系统预防等已被时间证明的正确工作模式，用法律条文的形式固定下来。
　　（二）完善机制，健全检察机关预防职务犯罪的内外部工作机制
　　在外部机制上，要在反腐败大格局中处理好与党委的关系，与人大、政协的关系，与纪检监察等职能部门的关系，与预防单位的关系。要在不超越法律规定的前提下，采取力所能及的措施，同时借助其他职能部门的配合，协调、监督职务犯罪的预防工作。纪检监察部门作为党委和行政部门的监督机构对党员干部的违法违纪负有监督检查职责，在职能设置和实际运作中也开展了职务违法违纪预防工作，预防对象和工作范围与检察机关当前的职务犯罪预防工作存在重叠。因此，在实践中处理好与纪检监察部门的关系，资源整合，形成预防合力尤为重要。必须明确，检察机关所要进行的预防工作和纪检监察部门的职务违法违纪预防工作的预防依据、预防深度、预防目标以及预防方式都有所不同。③在内部机制上，转变执法观念，完善打防结合的机制。打击是治标，是预防的前提和基础；预防是治本，是打击的深化和发展。我们重视和强调职务犯罪预防工作不仅不是轻视打击惩治手段，恰恰相反是为了延伸、完善检察职能，使打击和预防相辅相成，相互促进，相得益彰，充分发挥检察机关在反腐败斗争中的职能作用和专业优势。因此，要充分完善检察长领导下的预防职务犯罪工作领导小组机制和各业务部门分工负责的预防工作责任制，特别是加强与办案部门密切配合，打防结合，以打促防，实现各业务部门的信息共享，一些主要业务部门，尤其是办案部门都具有不可替代的预防职能和优势，要克服单纯业务观点，找准本部门工作与职务犯罪预防工作的结合点、切入点，紧密结合查办职务犯罪案件和各项检察职能开展职务犯罪预防工作。不但要使检察机关的预防工作保持权威性和专业性，更重要的是提高预防工作的针对性和有效性，从而形成反腐败斗争整体合力。
　　（三）化虚为实，提高预防工作的质量和实效
　　在开展充分调查研究的基础上，制定出一套可操作性强、行之有效的预防措施，坚决纠正个别检察机关在预防工作中存在的“花架子”现象。预防工作不仅要建立预防机构而且要把机构建成名副其实的预防工作“指挥部”，不仅要写出调研文章而且要把其转化为党委及有关部门开展反腐败斗争的决策，不仅要提出检察建议而且要把建议变成被预防单位的整改措施，亡羊补牢，发挥作用；不仅要开展警示教育，而且应该使警示教育办得扎实有效，震撼人心，触及灵魂，发人深省。要依靠党委领导和人大、政府支持，建立健全预防网络和工作制度，把预防职务犯罪工作纳入到地方工作的目标管理责任制和有关检查、考核、总结、评比之中，形成奖优罚劣的激励机制，使职务犯罪预防工作逐步成为社会各界的自觉行动。
　　（四）健全机构，提高预防队伍的专业化工作水平
　　一是加强预防职务犯罪工作的队伍建设和专业化建设。预防工作由于工作情况特殊，仅靠法律知识是远远不够的，在工作实践中，不仅要精通法律法规，更要有相关领域专业知识，例如工作人员要有建筑工程知识以便于深化了解工程建设中存在的建筑问题，要有财会知识以便于核对相关账目，要有计算机知识以便于利用软件归类分化项目以便于归纳总结。所以，要加强预防工作人员的配备与培训，选拔优秀检察人才充实预防职务犯罪工作队伍，组织预防职务犯罪的检察人员，定期、定人进行再教育、培训工作。
　　（五）检察机关职务犯罪预防不能脱离社会力量的支持和民众的参与
　　社会各界的积极参与和支持，对检察机关开展的职务犯罪预防尤为重要。检察机关不但可以直接将他们了解的情况及时反映到工作中来，促使预防工作的措施和方法更贴近实际、更具超前性，而且还能通过公众舆论对职务犯罪的强大抑制力量体现出来。[4]群众、事业单位以及社会舆论、媒介的积极的监督、举报和曝光，一方面有利于搜集更多的线索打击职务犯罪；另一方面社会民众舆论的张力，也“相当地弱化了部分职务犯罪行为的生成。”