试论基层检察院检委会工作实证

　　论文摘要 检委会制度是中国特色社会主义检察制度的重要组成部分，具有本土的、内生性的特点，为检察机关的议案决策发挥着不可替代的作用。但是，当前基层检察院检委会普遍存在的委员年龄偏大且行政色彩过浓，职能弱化，重议案轻议事、会议程序不规范等问题。T市D区人民检察院院结合该院实际，调研分析了当前基层检察院检委会工作存在的一些共性问题及成因，并就如何改进基层检察院检委会工作提出几点建议。
　　论文关键词 基层检察院 检委会 实证分析

　　一、基层检察院检委会基本情况

　　以T市D区人民检察院的检委会工作情况为实证，对该院检委会委员的组成人员、年龄分布、职务等进行深入的调查分析。该检察院检委会委员人数为10人，平均年龄在51岁，配有专职委员2名。除专职委员外，其他委员为院党组成员5人；公诉业务负责人1人；监察科负责人1人；政治处负责人1人。10名检委会委员性别上全部是男性。实际上，该院从事公诉、侦查监督业务的女性人才是比较多的，目前，该院有3名女性主诉检察官，但因为担任院领导和重要业务部门的负责人的女性较少，所以没有女性检委会委员。此外，该院对检委会委员是否需持有法律资格证书，具体的办案年限以及年龄上限，并无特别的规定，一般担任院领导和重要业务部门负责人后，就会成为检委会的“当然”成员。从该院近两年的检委会工作来看，2011年讨论案件与事项总数29件，讨论案件26件，占讨论总数的89.7%，讨论事项3件，占讨论总数的10.3%；2012年讨论案件与事项总数61件，讨论案件53件，占讨论总数的86.9%，讨论事项8件，占讨论总数的13.1%。以上数据显示该基层检察院检委会讨论主要集中在议案上，议案比例明显高于议事比例。但是，议案多并不意味着检委会讨论决定重大案件的职能作用已得到有效发挥，基层检察院检委会普遍存在着“议案多、议事少”、“讨论程序性案件多，讨论重大疑难案件少”的特点。
　　二、当前基层检察院检委会工作存在的主要问题

　　（一）议案决策功能发挥不充分
　　总体上看，基层检察院检委会“重议案、轻议事”的倾向表现明显，以T市D区人民检察院为例，2011年至2012年两年间，议案76件，议事11件，比例为6.9：1。这可能与基层检察院以办案为主，将检委会讨论范围有意无意退格在讨论案件的范畴，把本应由检委会研究讨论决定的事项拿到党组会、院务会讨论有关。案件讨论也集中在程序性提请案件上，这类案件案情较为简单，通常不存在太大的争议，在讨论案件时，检察长不同意多数委员意见的情况也很少。而讨论重大疑难案件比例不到12.7%，把大量的精力放在程序性提请案件上，检委会研究决定重大疑难案件的职能自然会有所削弱。
　　（二）委员任免程序欠科学
　　1.产生不规范
　　检委会是检察业务的最高决策机构，检委会委员理应是职业检察官的典范，具有扎实的法律知识和丰富的实践经验。但是，《检委会组织条例》将检察长、副检察长、专职委员、有关内设机构的负责人认定为当然的检委会委员。不以业务水平而仅以行政身份来确定检委会委员人选，会使检委会委员的行政色彩过浓而专业性不足，因为我们不能确保领导就应然地具有扎实的专业知识和较高的业务水平。很多人把担任检委会委员看作是一种政治待遇，甚至把专委作为某些检察官的安慰性职务。由于立法上的缺陷，检委会委员的产生无平等的竞争机制，个别优秀的检察官无法进入其中，检察官的荣誉感无从体现。
　　2.任期无限制
　　《检委会组织条例》只对检委会委员任职资格有规定，却未提及检委会委员的任期。也就是说，除非检委会委员因调离、退休等原因而被提请免去委员之外，一般检委会委员都是终身制。检委会委员“终身制”和无严格、可量化的考核监督机制，可能会导致部分检委会委员缺乏责任感与使命感，存在“高低水平一个样，工作好坏一个样”的思想，最终发表一些有失水准的意见。
　　（三）检委会会议程序不规范
　　1.仓促上会现象时有发生
　　《检委会组织条例》第9条规定检委会实行例会制度，定期开会。有特殊情况时，可以提前或推迟召开。但是，基层检察院检委会例会制度落实情况并不理想。如T市D区人民检察院检委会召开时间随意性较大，仓促上会现象时有发生。对于重大、敏感的案件，出于紧急、保密需要，临时提请召开会议有其合理性。但一般案件仓促上会会对检委会执法规范化工作的造成严重破坏，委员难以充分了解案情，议案而不知案，只得从承办人汇报中获取一些零散信息，凭经验发表意见。
　　2.发表意见不充分
　　实践中，检委会委员发表意见虽呈多元化，但法理论证分析明显不足。个别委员碍于情面，即使有自己的主张，或害怕与其他领导意见相反而不愿表达，或表达方式极为委婉，或业务能力不足，仅以“同意办案人意见”、“同意某某委员的意见”而无具体的释法说理，导致发言内容的真实性大打折扣。会议也没有形成百家争鸣的局面，对个别案件的讨论也呈“一边倒”趋势，检委会凝聚集体智慧力量有限，工作质量得不到保证。
　　3.会议记录不规范
　　基层检察院检委会会议记录普遍存在着记录不完整，内容简略，难以详细客观地反映检委会委员的意见等问题。有些会议记录仅有部分委员的观点无理由说明，甚至某些程序性提请的案件只有最后的议定，观点被秘书一笔带过，记录多为某某委员同意承办人的意见，没有详细记载检委会委员同意的理由。之所以出现这样的情况，原因可能有以下几个方面：一是检委会委员多为即兴发言且语速较快，信息量大，检委会秘书难以准确详尽记录。二是检委会委员和秘书对会议记录不够重视。会议记录只是检委会秘书撰写相关检委会法律文书的一个参考，且相关法律、司法解释也并未要求检委会委员在会议记录上签名。不签名可能导致检委会委员对自己的发言不够重视，因为即使发错言因无签名也不好追究责任。

　　三、基层检察院检委会工作制度的完善建议
　　（一）充分发挥检委会决策指导职能
　　针对当前基层检察院检委会重议案轻议事的现状，我们要明确区分检委会与党组会、院务会间的职责范围，该提交检委会的议事，坚决不拿到党组会、院务会讨论。总结指导职能一直是检委会工作的短板，今后检委会的工作要逐步转向检察工作的宏观指导作用，对检察工作中出现的新问题、新情况，要及时开会研究并总结类案规律。检委会秘书可将提请检委会讨论的重大、疑难案件进行整理、归类，并在不违反保密规定的前提下，经检察长同意后，通过典型案例等方式适时发布，供检察官学习借鉴，对今后类似的案件办理提供指导。
　　（二）建立科学的委员任免程序
　　1.确立委员资格准入程序
　　笔者认为，要改变领导成为当然检委会委员的现状，摈弃检委会委员的行政化色彩，首先要确立检委会委员的资格准入标准。凡是符合《检察官法》规定的检察官，且具有5年以上业务部门办案经历的，都有资格竞选检委会委员。放宽准入标准，淡化与行政级别挂钩的行政化色彩，着重考察法学理论素养和办案实务经验，真正将优秀的一线业务部门的检察官吸收到检委会，确保检委会工作高效运行。在明确检委会委员资格准入标准的前提下，制定详细的选拔程序。
　　2.畅通委员出口
　　在确立检委会委员资格准入标准的同时，应该疏通出口渠道，打破任职“终身制”。笔者建议每年度对检委会委员的履职情况进行民主测评和检察业务知识考试，连续两次检察业务考试不合格的，暂停其职权行使，经补考仍不合格的，检察长可以提请人大免去其委员资格。
　　（三）健全检委会讨论机制
　　1.实行例会为主、临时会议为辅的会议制度
　　检委会是检察机关议大事、定大案的决策机构，应当按照《检委会组织条例》要求，贯彻例会制度并严格限制临时会议次数。笔者建议基层检察院每月定期召开一次检委会，并且只有对有时限要求而又急需讨论的案件和重大紧急事项，才可提请召开临时会议。例会上，若没有议案或事项需要讨论的，检委会主持人可以组织检委会委员学习检察业务知识，讨论研究检察工作中出现的新问题、新情况。
　　2.讨论程序“繁简分离”
　　对事实清楚、证据确实充分且按法律规定需提请检委会讨论的案件，可以适当简化讨论程序，由专委发表意见后，其他委员直接表决即可。对疑难复杂案件和重大事项，必要时可增加专家咨询程序，上会前，检委会秘书主动征询专家意见，汇集整理后供检委会委员参考。
　　3.规范会议记录并落实个人责任
　　检委会秘书在会议结束时，应将会议记录交委员阅读并签字，对检委会秘书记载有误的地方，委员当场有权要求更改。为增强委员发言的有效性和出现错案后便于追究责任，委员口头发表意见后，同时至迟在会议结束时填写《检委会委员意见表》并签字，表中详细阐明自己对议题的并签字倾向性意见以及相关的法理事实依据。因出现错案需追究相关委员的个人责任，主要依据检委会委员的《检委会委员意见表》和检委会会议记录来认定，情节严重的，检察长可以提请人大免去其委员资格。当然，责任认定应也考量该委员在检委会甚至整个检察院的影响力。