简论对专业技术性裁量的司法审查

　　
　　摘 要：行政裁量可分为政策性裁量和专业技术性裁量，专业技术性裁量由于其具有较高的专业性而被给予较大的裁量空间，但是就目前的立法以及实践而言，对其究竟享有多大程度的裁量空间以及裁量空间如何限定并没有明确以及具体的规定和规律可循。鉴于此，从内涵的界定、案例分析、现实问题以及司法审查四个方面入手，针对专业技术性裁量的司法审查问题提出了自己的观点。

　　关键词：行政裁量；专业技术裁量；司法审查

　　中图分类号：D922.1 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）07-0119-02

　　一、专业技术性裁量的含义
　　美国司法部门墙上曾有“法律终止之处，即暴政发轫之地”的警句，但是在行政法的领域，法律终止之处，恰恰是行政裁量权的发轫之地。
　　行政裁量一般被认为是指当行政活动不能依据法令做出唯一定义时，该法令认可的行政判断的余地。为了更好地贯彻依法行政的原理，人们要求行政行为应机械地适用法律来进行,以致行政机关的判断无缝可入。
　　根据确认裁量的法令宗旨，可以将行政裁量分为政策性裁量和专业技术性裁量。最典型的案例来自日本的高松高等法院1984年12月14日关于伊方核电站的设置许可诉讼，判决中区分了“核电站的安全性被确认的基础上对是否设置核电站的政策性裁量”与“确认安全性的判断中”的“专业技术性裁量”[1]。
　　由于政策性裁量充满了流动的、不确定的高度政策性判断，在司法审查中很难把握，一般不作为司法审查的对象。即只要没有出现裁量权的滥用或者越权，法院便不能对行政行为进行干涉。而专业技术性裁量则涉及专业性、技术性问题，使得行政机关在裁量的时候有很大暗箱操作的空间。即使行政相对人诉诸法院，法院也很难取证调查，只能根据行政机关的一面之词进行判断。实践中，同案异罚的现象数见不鲜。
　　如何在控制专业技术性裁量的基础上保证行政机关拥有足够的执法空间一直是法律界的“哥德巴赫猜想”，迄今为止仍然没有找到一个理想的答案。但是根据各国实践，司法审查仍然是一条将行政裁量权纳入正轨的可行之策。
　　二、基于行例1-19和行例2-75对专业技术性裁量的考量
　　（一）案情介绍与分析
　　在行例1-19（陈宁诉辽宁省庄河市公安局不予行政赔偿决定案)中，交通警察抢救伤者、选择施救方式具有较强的专业性和技术性；在行例2-75（曾伟勇诉福建省安溪县人民政府等不履行法定职责案）中，福建省安溪县人民政府是否应开水库闸放水泄洪属于专业性、技术性裁量领域。那么究竟何为专业性、技术性裁量，行政机关的何种裁量应被认为具有较强的专业性和技术性？因为若行政机关的裁量被认定为具有较强的专业性与技术性，则行政机关就享有更大的自由裁量权，而法院的司法审查力度也随即缩小，因此明确专业性与技术性的界定标准，对于防止行政机关自由裁量权过大以及协调行政机关自由裁量权与法院司法审查权具有重大的意义。
　　回溯行例1-19，交通警察抢救伤员需经过“对事故现场进行认定→对伤员情况进行判定→选择施救方式”的裁量过程。其中，对事故现场以及伤员情况的认定属于技术性裁量毋庸置疑，应该认为选择施救方式混合的包含了技术性裁量和政策性裁量。在确定施救方式的过程中，首先需要考虑事故现场以及伤员的危险程度、是否有可能挽救伤员生命，这属于技术性裁量范畴，还需要考虑施救方式将会造成的经济损失等其他影响，在两者之间做出利益比较，这属于政策性裁量范畴。
　　在行例2-75中，行政机关开闸放水泄洪需经过“对灾情的认识→选择开闸放水的时间以及放水速度与放水量”。对灾情的认识过程，包含了对危害程度、现有预防力度层面的界定，以及政策层面的理性判断，因此其既有技术性裁量又有政策性裁量；选择开闸放水的时间以及放水速度与放水量的过程，是基于对灾情的认识与掌握，根据《防洪法》以及地方防洪条例的规定采取措施，涉及技术性裁量的内容，同时也应考虑所采取的防洪措施所需的社会成本以及是否最大限度地防范损害扩大，这属于政策性裁量范畴。
　　专业技术性裁量需要行政机关对行政行为是否符合相关的专业技术性标准的要求的判断。在行例1-19中，这样的判断表现为交警机关对于国务院《道路交通事故处理办法》第8条①的解读，而这个办法里面仅仅授权说交警在接到事故处理的紧急救助电话以后，立即赶赴现场，拯救伤员和财产。也就是说在赋予交警部门抢救伤员的时候并未对其如何施救进行限制，交警部门便获得了选择施救方式的专业技术性裁量权。这实质上是个技术性要求，蕴含着技术性裁量。即在拯救伤员和财产的过程中，应采取适当的方法来完成此一目的，而完成此目的的具体专业技术的采用，则可由交通警察自主判断。
　　同样，行例2-75也是如此。《防洪法》第17条①和《福建省防洪条例》第36条第2款②实际上是一个技术性的要求，但并非具体标准，它也要求行政机关在完成防洪目的的前提下采取适当的技术性手段，进行行为。而具体的技术性手段，由行政机关自主裁量。
　　（二）专业技术性裁量

与行政机关的履行程度
　　一般而言，行政裁量都具有混合性质，即混合了专业技术性裁量与政策性裁量。由于法院不宜随便介入专业技术性裁量领域，因此法院应当给予行政机关较大的裁量空间，但是对于政策性裁量，法院应将其视为一般性问题而做出相对严格和深入的审查。
　　因为在紧急情况下，行政机关依法律规范与技术操作规范享有更大的裁量空间，如果严格要求行政机关则不符合比例原则。但是问题是，如果行政机关在裁量过程中能够做更严密更严格的考虑，就可能使行政相对人免受损失或者降低损失，那么我们是否可以要求行政机关做更严格的考虑？转换到履行程度问题上，如果行政机关的履行程度再提高一点，就可以降低行政相对人的损失，但是，行政机关目前的履行程度已经达到了较高的水平，那么此时，我们是否可以对行政机关的履行程度提更高的要求？
　　笔者认为这时应当进行一个利益衡量的考虑。即在行政机关进行更高程度的履行职责的成本与行政相对人能够少受的损失以及是否会危害其他利益这三者之间进行衡量。具体如下：
　　设履行成本为x，遭受损失为y，危害其他利益为z，则若z\>0，则不能要求行政机关提高履行程度，因为会危害到其他利益。若z\<0，①x\>y，即履行成本大于相对人少受的损失，则没有必要要求行政机关提高履行程度。②x\　　    三、专业技术性裁量被滥用的原因
　　（一）行政行为的单方强制性
　　专业技术性裁量仍属于行政行为的范畴，具有单方的强制性。行政机关常常无须得到行政相对人的同意就可以做出行政行为，倘若行政相对人拒不履行，行政机关又有能力采取强制措施，导致了专业技术性裁量的滥用。
　　（二）专业技术性裁量的专业性与技术性
　　专业技术性裁量涉及专业性、技术性问题，人民法院贸然介入不仅容易引起司法干预行政之嫌，而且会浪费大量司法资源在这些专业问题的考量上，不利于行政裁量权作用的发挥。
　　（三）行政法律法规不完善
　　虽然我国现行法律法规涉及行政裁量的内容越来越多，但这些条文大多都比较笼统，且没有章法可循，关于专业技术性裁量的内容更是少之又少，且现实操作起来幅度很大。
　　（四）行政管理的特殊性
　　行政管理必然涉及专业性、技术性问题，这些问题既不为行政相对人了解，又不属法院干涉的范围，行政机关在执法的时候必然存在监督盲区。此外，效率是衡量行政机关业绩的重要指标，为了追求效率，不少行政机关滥用专业技术性裁量权，同案异罚的案件数见不鲜，严重损害了行政机关的公信力。
　　四、对专业技术性裁量的司法审查方式
　　行政裁量总在一定限度之中，绝不能陷入司法不可以介入的恣意妄为的自由。那么对于专业技术性裁量，司法审查的标准应放宽到何种程度？行政机关在专业技术领域享有的行政裁量权到底要限定在什么范围？
　　（一）设定专业技术性裁量的审查标准
　　当行政裁量涉及专业性和技术性问题，人民法院就要尊重行政机关的决定；当行政裁量涉及一般性问题，人民法院则可以进行相对严格的审查[2]。当行政裁量是授益性行政行为，司法审查的门槛就要放低；当行政裁量是侵益性行政行为，司法审查的门槛就要抬高。当行政裁量在紧急情况下做出，微小的瑕疵和疏漏是可以接受的；当行政裁量在正常情况下做出，那么司法审查的标准就要严格遵守。
　　因此笔者认为，可以以“韦伯内斯伯里不合理”为标准来限定行政机关的自由裁量权。同时，除了“韦伯内斯伯里不合理”标准以外，还要规范司法审查，并且行政机关的履行程度问题也可以成为法院审查行政机关有无过分利用自由裁量权进而导致“滥用职权”的标准。
　　（二）司法审查的标准客观化
　　一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到有界限的地方才休止[3]。所以，法院应防止从主观上对专业技术性裁量做出评判，避免对法律中的专业性、技术性用语做出任意解释，从客观语义上进行审查。法律、法规会中不可避免地使用专业性、技术性用语，这就意味着行政机关在对这些词语的解释上享有很大自由。同一案件通过不同的法律解释可能得到截然相反的结论，如果不在解释这些专业性、技术性用于上设置一定标准，行政机关很可能对法律、法规滥加解释，损害相对人合法权益。
　　（三）司法审查的重心由过程转为结果
　　行政机关在做出行政行为时不仅要考虑实体性因素，更要考虑程序性问题，因为任何实体性权利都必须通过一定的程序才能得到保障。人民法院应该尽可能地采取客观公正的审查标准，在对专业技术性裁量进行审查的时候，要重点审查做出裁量的过程[4]。例如，法院要审查行政机关在做出专业技术性裁量的时候是否考虑了相关因素，有没有不正当目的，以及采取该行政手段是否妥当及必要。此外，法院还要避免对专业技术性裁量的结果和价值选择进行直接评判。这对于防止行政权的恣意、武断和专横，促使行政机关依法合理行使专业技术性裁量权是必不可少的。
　　五、结语
　　自由裁量是一定界限之中的自由，而非司法绝对不介入的恣意妄为的自由[5]。那么对于专业技术裁量，司法审查的标准应放宽到何种程度？行政机关对于专业技术领域享有的自由裁量权到底有多大？目前，对专业技术性裁量权的有效控制仍处在探索阶段，但无论如何，我们必须发挥司法审查的发挥作用。倘若司法部门放纵对行政裁量权的审查，特别是专业技术性裁量权的审查，行政权力将如同利维坦一般，摧毁法制社会的根基，阻碍我国法制社会的进程。