试析跨区虚假广告治理中的行政级别管辖

　　论文摘要 虚假广告治理中的行政级别管辖是指在虚假广告治理中各行政执法机关的权限，而这种权限的划分应当以效率为原则，但现行政执法应有的效率优势却因跨区虚假广告不合理的级别管辖和地方保护主义之庇护而遗失殆尽，从而出现了虚假广告屡禁不止之现状。本文通过对美国虚假广告治理经验的介绍和借鉴，提出建立级别较高的全国垂直管辖的行政体系，以克服行政管辖的效率缺失之弊端，从而解决跨区虚假广告泛滥之现状。

　　论文关键词 虚假广告 行政管辖 垂直管辖

　　一、我国现行虚假广告治理中的行政管辖

　　（一）我国虚假广告治理中行政级别管辖之现状
　　广告是客户利用一定的媒介向公众传播商品信息和其他信息，以达到某种目的（如推销商品，介绍服务事项等）的宣传方式。而近年来，有些商品生产者发布虚假广告，误导消费者，严重影响我国正常的经济秩序。
　　虚假广告按其传播范围大致可以分为两类：本地虚假广告和跨区虚假广告。笔者认为跨区虚假广告是指虚假广告的影响范围跨越两个或两个以上行政区域，无论广告主、广告经营者以及广告发布者是否在同一地区。
　　虚假广告治理中行政行政级别管辖的法律依据为《广告法》第六条之规定：“县级以上人民政府工商行政管理部门是广告监督管理机关”。法律规定虚假广告的管辖机关为基层工商行政机关，由此可知虚假广告行政执法的重心较低。
　　（二）虚假广告治理中行政管辖效率优势的缺失
　　一般违法行为中行政执法的效率优势十分明显，但是当用这种高效的行政手段治理跨区虚假广告时，却出现了行政效率缺失之状况，行政机关之所以没有发挥其效率之专长，笔者以为有以下两个原因：
　　首先也是最重要的原因是跨区虚假广告的增多，这种情况与我国基层执法的现状存在着巨大的冲突，这种冲突就使得现行虚假广告治理中行政管辖其应有的效率优势荡然无存。无论是那个基层工商行政机关，都无权对本辖区以外的行政相对人进行管辖，对于全国范围内的虚假广告，理论上拥有管辖权的应当为对全国均有管辖权的高级别的行政机关，但是法律却规定基层行政机关拥有管辖权。这就导致虚假广告的认定权限之归属级别上不合理、地域上不明确。
　　其次是由于地方利益的保护，在市场经济迅速发展的今天，地方政府的自主权不断的扩大，这在调动了地方政府的积极性的同时，也使得滥用行政权力进行地方保护之现象十分普遍。地方与地方之间没有法律关系，这就使得地方行政机关往往出于地方保护的目的怠于行使职责，使得原本以效率为生命的行政行为变得甚为拖沓，这也是现行行政执法效率优势缺失原因之一。
　　综上所述，我国当今虚假广告如此泛滥之根本原因在于基层执法与跨区虚假广告的矛盾以及地方保护主义之庇护。
　　（三）解决虚假广告治理中行政管辖效率缺失之建议
　　笔者在上述行文中已阐述我国虚假广告屡禁不止的原因是跨区虚假广告管辖主体的不确定性和级别上的不合理性以及地方保护主义的影响，而全国性垂直管理的行政体系恰好可以解决此两原因造成的虚假广告屡禁不止之现象。全国性垂直管理行政体系的构建具体有以下两个方面：
　　1.确定级别较高的行政管辖主体治理跨区虚假广告
　　笔者认为在我国需要确定一个级别较高的行政机关主管全国的虚假广告，提高我国行政执法的重心，以解决基层工商行政机关虽拥有立法上的管辖权，但面对跨区虚假广告却无权实际进行管辖之尴尬。我国可以通过该机关设在各地的派出机构管辖全国范围内的广告，解决跨区虚假广告管辖权不明和行政执法级别过低之现状。
　　2.打破地方保护主义建立垂直管理体系
　　笔者认为我国在明确较高级别的虚假广告管辖主体的同时，对于该机构应当以垂直管辖的模式进行构建。垂直管辖的制度设计，使其不受地方利益控制，保持较高的独立性和效率性，特别适合跨区虚假广告的治理。

　　二、对美国虚假广告治理之借鉴

　　当今稳坐第一经济体交椅的美国，是市场经济最发达的国家之一，其虚假广告的治理也颇有建树。笔者将通过美国虚假广告治理经验的介绍，以论证我国在虚假广告治理中应当建立全国性垂直管辖体系。
　　（一）美国行政执法的模式
　　在美国，行政执法的方式与我国大相径庭。简单以行政处罚来说，行政机关认定行政相对人违法后，如行政相对人与行政主体达成和解，则相对人直接接受处罚；如若双方达不成和解，则行政机关向相应的法院提起诉讼，由法院来认定相对人的行为是否违法及是否应当承担行政责任。所以，美国虚假广告的行政执法不仅涉及行政机关还涉及司法机关。对于这一模式，笔者认为现阶段在我国还是难以实现的。
　　（二）美国虚假广告治理中的行政管辖机关
　　在美国，虚假广告的最主要管辖机关是美国联邦贸易委员会（但不是唯一的管辖机关），其管辖权源于《联邦贸易委员会法》的规定。美国联邦贸易委员会是独立于政府的权威最高、势力最大的行政执法机关，相当于我国的部级。美国联邦贸易委员会不对任何行政机关或上级机构负责，它的工作直接受国会监督，是独立于行政、立法、司法之外的“第四权力机构”，通常也称为独立管制机构。
　　笔者认为我国可以借鉴美国虚假广告的管辖，由最主要、最权威、最综合的美国联邦贸易委员会管辖，该机构通过司法模式管辖全国范围内的广告。所以我国也应当构建一个级别较高的全国性的行政机关主管全国的虚假广告，以解决跨区虚假广告管辖权不明的现状，和由于管辖级别的不合理，导致基层行政机关在立法上有管辖权但在执法中却管不了的现状。

　　（三）美国虚假广告治理中的司法管辖机关
　　美国虚假广告的管辖法院是联邦法院。在美国共有两个相互独立的法院系统，包括联邦法院系统和由50个州法院组成的州法院系统。联邦最高法院是全美国的最高法院，其决定对美国各级各类法院均具有约束力，但联邦法院系统并不高于州法院系统，二者之间并没有管辖或隶属关系，二者关系从一定意义上讲是平行的，一边是联邦法院，另一边是州法院，最后到联邦最高法院。
　　笔者认为无论是美国贸易委员会还是美国联邦法院均保持了高度的独立性和高效性，这种优势的产生源于垂直管辖的制度设计。所以，在虚假广告这类社会影响力大，受害者分布广的案件的治理中，两机构的垂直管辖制度无疑成为了最有利的保障。我国在确立虚假广告管辖的主体和级别的同时，也应当借鉴美国联邦法院的垂直管辖体制。

　　三、虚假广告治理中行政管辖制度的改进

　　（一）明确我国虚假广告的管辖主体和级别
　　由《广告法》第六条之规定：“县级以上人民政府工商行政管理部门是广告监督管理机关。”可知，我国虚假广告的管辖权属于基层工商行政部门，但这种基层执法的状况无力解决跨区虚假广告的治理。
　　（二）构建虚假广告管辖主体的全国垂直管辖体系
　　借鉴美国联邦贸易委员会的管辖模式，笔者认为全国虚假广告的管辖机关即国家工商行政机关，应以垂直管理的模式进行构建，由中央直接控制，独立于地方政府行使管辖权。
　　1.垂直管理机构的性质
　　我国自建国起便有实行垂直管理的部门，如海关、铁路、航运等，近十年来中央政府更是加大了垂直管理力度，越来越多的部门和地方已经或计划采用垂直管理”。垂直管理一般是指中央政府部门对其在地方设立的分支机构或派出机构实行垂直领导的一种组织形式，又称部门垂直管理、中央垂直管理。垂直管理是当代各国中央政府广泛采用的一种组织形式，可分为实体性和督办性两种模式。与督办性垂直管理相比实体性垂直管理拥有更强的独立性，与地方利益关系不大，故应当建立实体性的国家工商行政垂直管理体系以解决虚假广告治理中的级别管辖问题。
　　2.垂直管理机构的管辖对象
　　笔者认为国家工商行政系统不是对所有虚假广告均行使管辖权，仅是管辖那些其影响辐射不同地区乃至全国的跨区虚假广告。跨区的虚假广告由于三方责任主体位往往不在同一行政区域，且此类虚假广告的影响范围广，受害者众多，社会危害性大，仅凭一地基层工商行政部门根本无能为力，基层机关虽有权管辖却无权跨区管辖。故跨区虚假广告应当由国家工商行政机关管辖。
　　3.垂直管理机构的设置形式
　　垂直管理机构的设立形式多种多样，可以按照行政区域设立，也可以跨区设立；可以设立一级，也可以设立多级。关于垂直管理机构的设置形式（本文所指的管理机构设置仅限于中国大陆），笔者有以下构想：
　　第一，垂直管理机构的区域划分。笔者认为我国现行的行政区域已非常成熟，有一套完整的行政体系，为了节省行政资源，直接运用现行的行政区划作为垂直管理机构的区域划分也未尝不可。
　　第二，垂直管理机构的层级设置，考虑到我国幅员辽阔，众多省份的辖区广大，笔者认为国家工商行政机关的派出机构以设置省县两级为宜，基层派出机构设立在县级地方政府所在地，中层派出机构设立在省会城市。由于直辖市辖区相对较小亦可设置一层派出机构机构。
　　第三，关于垂直管理机构的地域管辖问题，笔者认为，应当根据虚假广告发布者所在地来确定。根据新闻传播学的理论，媒体（广告发布者）是“把关人”，即在向受传者传递信息的过程中，有权控制信息的流量和流向，影响受众对信息的理解，决定让哪些信息通过以及如何通过的个人和机构。根据“把关人”理论，广告发布者是决定信息是否传递给受众的最后一道阀门，控制了这一阀门就控制了传递给受众的信息。
　　4.垂直管理机构的人员构成
　　一个新的构建必定牵涉人员问题，所以在构建国家工商行政系统的同时也必须得谈这个问题。笔者认为可以在现有的工商行政机关中抽出一部分公务人员，组成国家工商行政系统的各个层级。
　　综上所述，笔者从明确我国虚假广告的管辖主体提高管辖级别和构建虚假广告管辖主体的全国垂直管辖体系入手，对我国跨区虚假广告治理中由于管辖主体不明级别不合理和地方保护主义而导致的混乱提出了解决办法。法律的制定以解决社会问题为目的，社会是在不断发展变化的，这就要求我们法律人应以自己的努力不断地去推动法律制度的完善，以适应社会的发展趋势。