浅谈社区检察工作的发展模式、困境与路径选择
[论文摘要]社区检察工作在国外开展的较早，并已经取得了较为成熟的经验。基于政治制度、法治文化、人文背景、社区基层组织架构等诸多因素的不同，我国的社区检察的发展模式与其他国家不尽相同，有其自身特点。文章对比社区检察与传统检察的区别，并通过探讨国内社区检察工作的发展模式和当前困境，提出完善社区检察工作的相关建议。
[论文关键词]社区检察；发展模式；创新；理念；内涵
一、社区检察的理论渊源与性质
（一）社区检察的渊源
1982年，美国犯罪学家威尔逊和柯灵提出了一种全新的预防犯罪理论，就是“破窗理论”。他们认为，对那些被打破窗户的社区居民的无视，意味着没有人关心他们的社区。由于这种明显的忽视，更多的窗户将会被打破，损害将会扩散到社区的其他领域。而这样的无视会导致更为严重的犯罪，令社区生活质量下降。最后，威尔逊和柯灵得出这样的结论，犯罪无疑是社会失序的结果，倘若对“生活质量犯罪”等听之任之，久而久之，这些看似轻微的不法行为就可能上升为严重的暴力犯罪，加剧社区不稳定。于是，以“破窗理论”为基础，与社区紧密合作的变革应运而生，社区警察、社区检察、社区法院及社区矫正等司法社区项目纷纷出现。“破窗理论”可以说是社区检察的理论渊源。
（二）社区检察的性质
社区检察作为一种实践模式和一种创新理念，强调社区参与，致力于解决问题，不仅关注犯罪行为的个人，而且关注导致这些犯罪行为发生的背景，通过加强与各个相关组织或者部门的联系来强化相互之间的合作效果，更有效地保障社区公民、社区组织及其他团体参与刑事司法过程的权力。笔者认为，社区检察的概念大致界定为：围绕检察监督职能，以基层社区为基本单位，通过监督派出所刑事执法和社区矫正刑罚执行活动，积极推行法制宣传和参与社会综合治理等多种方式，延伸法律监督触角、下沉检力、维护社会和谐稳定的检察工作实践模式和创新理念。
二、社区检察与传统检察工作的区别
社区检察与传统检察的不同之处主要存在以下方面：
（一）工作内容的不同
在传统的检察工作中，检察官的首要任务是确保诉讼效率和诉讼质量，通过案件审查，固定最有利的证据来指控犯罪，确保案件得到公正的处理，最大程度维护被害人的合法权益。而在社区检察工作中，法律监督工作虽是其内容之一，但是社区检察工作还关注与社区的参与度，通过法制宣传、参与社会综合治理、接待信访等工作内容，来预防和减少犯罪、将社会矛盾化解在基层，加强社会管理创新，促进社会和谐与稳定。
（二）工作方式的不同
传统的检察工作主要是通过办公室审查案卷，在看守所提审犯罪嫌疑人、在法院出庭支持公诉来完成对案件的起诉。而社区检察工作更强调下基层、进社区。很多工作是在与社区居民的互动中完成，比如法制宣传、信访接待、参与社会综合治理等，通过释法说理、答疑解惑、联席会议、工作沟通等方式来完成。社区检察需要社区民警、社区居民、其他组织紧密合作才能发挥其预防犯罪、惩治犯罪的作用，而传统检察则是通过事后预防来惩治犯罪。
（三）工作目标的不同
传统检察的工作目标是通过审查案件，惩罚犯罪，保护被害人合法权益，实现社会公平正义的最大化。而社区检察的目标主要致力于减少和预防犯罪，对于轻微的涉检违法行为也给予关注，通过下沉检力，延伸法律监督触角，积极捕捉敏感线索，参与社会矛盾化解，将矛盾化解在基层，最大限度维护社会稳定和公平正义。
三、我国社区检察的历史概况
我国的社区检察工作最早源于上世纪80年代。部分基层人民检察院只在人口相对集中、经济比较发达的乡镇试点设立检察工作站。根据最高人民检察院1993年4月下发的《人民检察院乡（镇）检察室工作条例》规定，国内的乡镇检察室一哄而上，暴露出很多问题。[2]例如，对检察室的设置没有考虑乡镇地域、人口、经济状况和工作需要；制定的检察室工作范围和工作权限过宽、超越检察工作职能；有时政府还要求检察室从事行政执法工作等问题，严重影响了检察机关的形象，在社会上造成不良影响。基于上述现象，全国检察机关于1998年开始整顿教育，高检院发文规定暂不新设乡镇检察室。2001年3月，中共中央办公厅印发中央编委《地方各级人民检察院机构改革意见》，明确要求：“调整乡镇检察室设置，为有利于法律监督，兼顾工作效率，各地要根据实际情况，合理调整乡镇检察室布局，作用不大的，予以撤销；”根据这一文件精神，全国各地的乡镇检察室绝大部分撤销，极少部分保留，而且工作人员也仅留一至两名。直至2009年底中央政法委做出的深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作的重大战略部署，2010年10月份最高人民检察院印发了《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉的指导意见》，要求全国检察机关高度重视检察环节维护社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题，通过延伸法律监督触角、下沉检力，以符合人民群众对检察工作的新期待和新要求。
四、社区检察工作面临的现实困境
（一）缺乏参与社区刑事活动监督的法律依据
前面论述中提到，社区检察注重社区参与性。但是，我国并没有依靠公众参与来确保司法公正的传统。虽然我国的《刑事诉讼法》及《检察院组织法》等相关法律一再强调“人民检察院进行刑事诉讼必须依靠群众”，而且近些年随着网络地不断发展，以网民为主体的“草根监督”对刑事犯罪案件尤其是职务犯罪案件的举报起到了重要作用，但是无法否认我国刑事诉讼中缺乏公众参与。例如人民陪审员制度的完善举步维艰、刑事案件调查取证工作开展困难等等。故我们在社区检察中走进社区、参与社区、依靠社区所取得的工作效果是否符合法律规定，采取什么模式更能体现效果、是否能达到维护社会公平正义的标准有待都我们进一步探索。
（二）社区检察职能定位的模糊性和不确定性
目前，各地的检察机关对社区检察室进行了不同形式和程度的探索，主要工作模式有外派式、兼职式和聘用式。这些工作模式的多样化，其实都暴露出在探索初期对社区检察职能的不确定和模糊性，更多的仅仅是把社区检察室作为便民联系的工作途径，不能真正体现“检力下沉”的工作意义。尤其是兼职式和聘用式，由于人力资源有限，工作紧紧局限于检察机关控告申诉接待窗口的延伸，承担了控申部门“二传手”的角色，长此以往，社区检察工作也就失去了最初设立的意义。
（三）工作运行机制较为单一，职能定位不清晰
从各地的实践探索来看，社区检察工作主要的内容是法律监督、线索初查、综合治理、线索收集、矛盾化解、法制宣传几方面。当前检察机关的内设职能已经非常完备，而社区检察也并非是基于检察职权的分工而产生的又一原生职能，它只是一种新型工作理念和模式，因此与其他职能部门存在职能的相互交叉和重叠。如何处理这一问题成了当务之急。实践中社区检察室是否应当担负具体的办案职责，还是应当仅仅承担发现线索并移送本院职能部门的责任，仅仅是一种工作联系机制，还是社区司法执法主体等等。这些职能定位不明确，造成社区检察实践工作内容混乱，效果难以体现。
五、社区检察工作的完善与路径选择
（一）以立法的形式确定社区检察工作的法律依据
2009年底中央政法委做出的深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作的重大战略部署，及2010年10月最高人民检察院印发的《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉的指导意见》。全国各地检察机关对检察工作的探索也在积极开展，但是缺乏最高国家权力机关的立法。因为机构设置是国家管理的基础，应当由全国人大及常委会制定相关法律。这样既可以避免检察室设置混乱，职责不清，又可以保证社区检察工作的应有权限，有利于检察室干警在行驶职权时的权威性，有利于树立社区检察室的司法公信力。
（二）健全机制，划清职责界限，明确职能定位
在制定社区检察工作职能时，应当量力而为，适当减少社区检察工作的职责。社区检察工作在我国已经有几十年的工作经验教训，如盲目设置、一哄而上、权限范围过宽、又缺乏有效管理，工作效率低，越权办案，非法插手经济纠纷等现象时有发生。笔者建议，在社区检察职能上就确定为线索的发现和移送、法制宣传和综合治理、化解社会矛盾、信访接待。关于社区矫正工作已经由监所科负责，不应当再度重叠交叉。对派出所的刑事执法活动监督已经有公诉和侦监等部门负责，社区检察不应当插手办案问题，仅仅应当负责对于线索的发现和移送。在社会治安综合治理方面只是参与者而不是主导者。社区检察应当找准定位、摆正位置、明确重点，避免社区检察因定位不准、职责不清权限太广而变成“小检察院”或变成街道（乡镇）政府的职能部门。这样不仅有利于节约基层检察院的司法成本，也避免了混乱监督和工作职责的重叠交叉，有利于树立检察机关在民众心中的权威地位和公信力。
（三）健全组织架构，推动科学管理
每一项公共权力的行使要通过一定的机构和人员来实现和保障，社区检察监督也不例外。例如，高检院下设办公厅、政治部、法律政策研究室、侦查监督厅、公诉厅等部门，地方检察院也分别设置办公室、政治部、法律政策研究室、侦查监督科、公诉科等部门，与高检院一一对应。但是基层检察院社区检察室的成立，在高检院却没有设置社区检察厅这样类似的相应的职能管理部门，有的省市一级的检察院也未设置社区检察部门。如上海市的社区检察指导处就处于筹备阶段，未获得正式编制。这样导致工作缺乏可操作性，也难以得到其他省、市、县党政管理机构的认同。在人员管理上，要严格限制社区检察室招入或者聘请社会人员，更不允许在非编人员涉足社区检察工作。加强对社区检察干警的职业道德和业务技能培训，在与基层群众面对面打交道的过程中树立检察机关的良好形象和威信。