浅谈从应然层面看行政执法和刑事司法相衔接的

　　[论文摘要]行政执法与刑事司法相衔接是国家政治体制改革在实践中的新探索，是推进司法体制改革的新实践。文章从应然的角度，深入分析了行政执法与刑事司法相衔接的价值所在。

　　[论文关键词]行政执法；刑事司法；应然；价值

　　随着司法改革的逐步推进和“法治行政”理念的深入，特别是中央及地方行政、司法机关单独或联合下发的一系列行政规章、准司法规范的相继出台，我国行政执法与刑事司法相衔接（以下简称“两法衔接”）的工作框架已基本建立，但在实践中，“两法衔接”机制的运行效果依然不太乐观。本文主要从应然的角度，分析“两法衔接”的价值所在。

　　一、构建和完善“两法衔接”机制，顺应了权力分立与权力制衡运作的需要

　　权力制衡是整个社会权力体系的核心思想，任何权力运行过程都不是单纯权力意志的体现，而是权力限制权力，权力制约权力的互动过程。行政权是宪法和法律赋予国家行政机关管理政治、经济和社会事务的最重要的国家权力，是与公民、法人切身利益最密切相关的一种国家权力，又是最容易违法或滥用的一项权力。针对制约政府的行政权力，法学家和思想家们早已有过精妙的阐述。因而，必须对权力进行有效的制约，尤其是政府的行政权。
　　由于行政管理、行政执法的时效性、宽泛性等特点，使行政权具有无限扩张的天然冲动，成为最难以监督的国家权力。因此，制约和监督权力的核心是制约和监督行政权，必须有相应的监督机制予以制约，以权力制约权力，从而保证行政权的规范有序运行。[2]构建和完善行政执法与刑事司法衔接机制正是从权力运行机制层面，从行政执法机关移送涉嫌犯罪案件这一执法领域入手，通过适度扩大检察监督权在移送监督和立案监督领域的职权，以实现对行政执法权力强有力的监督制约，以规范行政执法权合法有序运作。同时保障行政执法权力与刑事司法权力在分立和配合的基础上，在检察监督权制衡行政执法权的前提下，改善检察监督效果，提高检察监督效能，树立和强化检察监督威信，以保证国家法律的统一、正确实施，最终实现依法治国，这也正是“两法衔接”机制建立和完善的根本精义和最终目的所在。

　　二、“两法衔接”机制将起到对行政执法权和刑事司法权的双向规制作用

　　行政违法行为的认定，既有行政法规、规章等规定，也有地方各级国家权力机关和行政执法部门的相应规范性和非规范性法律文件、决定等，其中还不乏相应行政机关和最高司法机关联合发文的有关规定和解释。但鉴于行政执法领域的广阔性和多样性，相关行为的认定标准难以完全统一，有些认定标准仍需完善。在缺乏统一认定标准和规范的情形下，一些行政执法机关将可能涉嫌犯罪的行为通过行政处罚解决或不予处理。同时，实践中也存在另一不合理现象，个别司法机关强势介入，大力扩张刑事司法权，将一些本应行政处罚的案件纳入刑事领域，并处以刑罚。通过完善“两法衔接”机制，将借助检察监督，促使行政执法机关及时移送涉嫌犯罪案件，充分发挥行政执法打击违法犯罪行为的前置性过滤作用。同时抑制刑事司法权的扩张，坚守刑法谦抑性原则，最终确立规制违法犯罪行为行政执法权与刑事司法权的适用度，做好二者的过渡和协调，防止争相管辖或互相推诿等现象出现，保障执法的公信力和权威性。
　　从长远的角度看，这一机制的建立将会逐步界定行政执法领域与刑事执法领域规制各种违法犯罪行为的界限，使之逐步量化、明确化、规范化，对于控制打击犯罪行为的范围和力度，厘清行政法与刑法的界域具有重要意义。因此，完善“两法衔接”工作机制，对于维护社会主义市场经济秩序健康、有序发展，促进社会和谐稳定，保障国家长治久安具有实践价值。
　　三、“两法衔接”机制为执法不严、有罪不纠、以罚代刑等现象提供解决路径

　　在我国经济领域，还存在执法不严、有罪不纠、打击力度不够等不合理现象，突出表现为查处经济犯罪案件中的“四多四少”现象：即对破坏市场经济秩序的犯罪案件，实际发生多、查处少；行政处理多、移送司法机关追究刑事责任少；查处一般犯罪分子多、追究幕后操纵主犯少；判缓刑多、判实刑少。2006年至2008年，北京市公安机关受理刑事案件417264件，而由行政执法机关移送的案件只有40件，不到万分之一，且呈逐年递减之势，2008年仅移送了4件。2006年至2007年，全国行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件5229件中，有4664件是检察机关建议移送的案件；同期检察机关立案查处徇私舞弊不移交刑事案件犯罪嫌疑人246人，2008年1至11月又立案侦查136人。
　　从实践情况看，如在证券领域，行政处罚与刑事制裁之间的衔接存在急需解决的问题：一方面，证监会行政处罚委员会自2006年成立至2009年共受理案件219件，基本上所有案件都有罚款制裁，但其中只有5.97%的案件移送公案机关，显然有“以罚代刑”情形的现象；另一方面，移送公安的案件，如高新张铜案、江苏琼化案等十余个案件，在移送公安后长期处于中止状态。又如在治理非法集资领域，实践中非法集资违法活动相当严重，但对非法集资违法行为的行政处罚则相当少，行政执法部门对一些非法集资行为不及时处理，往往到非法集资行为造成十分严重的危害后果，甚至演变为严重的刑事犯罪，行政机关才予以介入或会同司法机关共同介入，这在一定程度上反映出行政机关在治理非法集资领域的行政不作为或打击不力。在实际执法过程中，还存在一些行政执法机关基于对部门利益的考虑或法律理解等因素，把一些应向司法机关移送的涉嫌构成犯罪的非法集资案件没有移送或者以行政处罚代替刑事处罚。由于知情渠道不畅通，检察机关对行政执法机关查处、移送涉嫌犯罪案件的情况难以开展有效监督，长期以往，既容易破坏社会主义市场经济秩序的正常有序发展，也为行政执法机关国家工作人员提供滋生贪污贿赂、渎职等职务犯罪提供土壤和空间，从而影响国家工作人员的廉洁性和公信力。

　　上述问题的出现，一个重要原因就是“两条途径、并行运作”的行政执法与刑事司法分离执法体制，行政执法机关与司法机关没有形成打击犯罪的合力。由于完善“两法衔接”机制的根本目的在于实现行政执法权与刑事司法权的有效衔接，防止执法不严、以罚代刑、有罪不究等现象发生，最终实现依法行政、依法执法和公正司法。针对行政执法领域的行政执法不严或行政不作为及司法扩大化等不正常现象，结合行政执法机关与刑事司法机关在执法实践中的分离执法体制弊端，建立两法衔接机制是有效手段和根治这一问题的最佳路径。同时，通过完善“两法衔接”机制，赋予检察机关对行政执法机关查处、移送涉嫌犯罪案件情况的知情权、调查权和监督权，以开展有效的立案监督和移送监督，弥补行政执法外部监督的缺位。
　　四、建立“两法衔接”机制有利于发挥行政执法与刑事司法的优势和长处，提高执法效率

　　行政执法机关一般针对行政违法行为作出行政处罚，构成犯罪的则要移送刑事司法机关进行刑事追诉，二者在适用对象、范围、强度和最终法律效果上都存在不同。行政执法与刑事司法虽然各自独立运行，但两者之间也存在着必然的联系，并产生衔接关系。这种联系与衔接并非凭空产生的，是由执法对象的客观行为决定的。一方面，行政执法机关在依法履行行政管理、查处违法行为过程中，对于行政相对人（公民、法人或者其他社会组织）的违法行为比较严重，可能触犯刑律的，就不能予以行政处罚，而应移送司法机关处理；另一方面，对于刑事司法机关而言，有时甚至也会出现程序倒流的问题，即对于那些已经进入刑事司法程序，但最后经过侦查、起诉、审判，认为行为人的行为不构成犯罪或可免于刑事处罚，可移送行政执法机关处理。只有做到了相互联系、相互衔接，才能实现各自的功能，既没有履职缺位，又没有越俎代庖，在相互配合的前提下，各司其职，各负其责，同时也体现了执法的严格和公正。
　　从刑事案件的来源分析，相关部门将案件移送司法机关也是重要的案件来源渠道。同时，行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件往往更直接和真实，因为执法机关对事实和证据以及其他情况的了解和掌握保证了可信度和权威性，有利于司法机关迅速获得全面的一手资料和尽快侦查、破案。对于行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件，国务院制定的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》对移送涉罪材料等已作了明确规定。同时“两高一部”出台的相关规范性文件也已对行政执法机关依法取得相关证据的效力做了明确规定，在事实和证据有保障的情况下，将在一定程度上减轻司法机关工作量，节约了司法资源，同时在相互配合的衔接机制下，也提高了执法效率。建立和完善两法衔接机制，行政执法机关依法、主动、及时向司法机关移送涉嫌犯罪案件，既为司法机关依法打击刑事犯罪提供案源，同时通过前期的行政执法活动，也为案件的顺利侦查、起诉、审判提供了有利条件，一定程度上提高了司法机关办案效率。

　　五、构建和完善“两法衔接”机制符合司法体制、政治体制改革的要求，有利于提高检察机关的法律监督能力

　　“两法衔接”机制的建立顺应了当前司法体制改革的要求，其中最为关键的是重新配置司法机关与其他权力主体之间的权力分配，理顺各种权力运作的边界和定位权力之间的合理关系。建立和完善“两法衔接”机制就是从权力运行机制层面出发，将行政机关的行政执法领域引入外部检察监督，以达到制约行政执法权滥用，规范行政执法权运作，预防和查处职务犯罪，进而通过这一衔接机制解决行政执法权和刑事司法权在执法领域的竞合和过渡等问题。这一机制的建立，不仅使检察机关获得对行政执法过程中涉嫌犯罪案件是否移交司法机关的监督权，而且与刑事诉讼法中赋予检察机关监督公安机关立案的权力有机衔接，从而保障了检察机关从行政执法领域到刑事诉讼领域的全程监督。同时极大丰富和拓展了检察监督的范围和内涵，有利于进一步提高检察机关的法律监督能力，彰显检察机关的法律监督地位，强化检察机关法律监督的权威。
　　随后相关文件的出台，“两法衔接”机制的覆盖领域在不断扩大，检察机关的立案监督职能也在扩展、深化和提前，检察机关参与衔接机制的广度和深度也不断加大。同时，以“两法衔接”机制的建立为契机，检察机关法律监督职能的定位和范围也得到了加强。检察权监督行政执法权，检查监督扩展到移送监督的前沿，这背后是对现行政治体制、司法体制和权力分配与运行机制的一大改进。