试论检察机关对国家赔偿案件进行法律监督的若
[论文摘要]检察机关对国家赔偿案件法律监督的范围应包括进入行政诉讼的行政赔偿案件、人民法院赔偿委员会作出决定的刑事赔偿案件、民事、行政诉讼中司法赔偿案件；监督方式应包括行政抗诉、提出检察意见；监督内容应包括赔偿决定认定事实、适用法律是否正确、程序是否合法；检察机关应依职权，同时依申请启动监督程序；民行检察部门办理进入行政诉讼的行政赔偿案件，控申部门办理其他国家赔偿的申诉案件，应赋予市分院提请上一级人民检察院提出检察意见的权力。
[论文关键词]国家赔偿；法律监督；程序
随着国家赔偿案件的日益增多，检察机关在国家赔偿领域如何充分发挥法律监督职能，是摆在检察机关面前的重要课题，也是完善我国法律监督体系的重要课题。2010年4月29日第十一届全国人大常委会通过了关于修改《国家赔偿法》的决定，修改后的《国家赔偿法》赋予了检察机关对国家赔偿案件的法律监督权。本文拟对检察机关监督国家赔偿案件的若干程序性问题进行初步探讨，希望对我国国家赔偿案件法律监督的程序立法和实务操作有所裨益。
一、国家赔偿案件中检察机关法律监督的范围
根据《国家赔偿法》规定，国家赔偿分为行政赔偿、刑事赔偿和民事行政诉讼中司法赔偿三种，在每种国家赔偿案件中，有权作出赔偿决定的机关不一，程序也不尽一样，所以，要在国家赔偿案件中充分发挥检察机关的法律监督职能，首先要明确检察机关法律监督的范围。根据修改后的《国家赔偿法》及我国现行的其他法律规定，在国家赔偿案件中，检察机关法律监督权的行使范围限于以下几种。
（一）进入行政诉讼的行政赔偿案件
根据修改后的《国家赔偿法》第九条规定，赔偿请求人请求行政赔偿的，可以在提起行政诉讼时一并提出。赔偿义务机关逾期未作决定、作出不予赔偿决定和赔偿请求人不服赔偿决定的，赔偿请求人可以提起行政诉讼。根据现行的《行政诉讼法》规定，检察机关有权对行政诉讼进行法律监督。因此，行政赔偿案件一旦进入行政诉讼，检察机关就有权对其进行法律监督。对于没有进入行政诉讼的行政赔偿案件，由于赔偿决定是由行政机关作出，属于行政机关具体行政行为的范畴，目前法律没有规定检察机关可以直接对行政机关的具体行政行为进行法律监督，所以，没有进入行政诉讼的行政赔偿案件不是检察机关法律监督的范围。
（二）人民法院赔偿委员会作出决定的刑事赔偿案件
根据《国家赔偿法》规定，行使侦查、检察、审判职权的机关以及看守所、监狱管理机关及其工作人员在行使职权时侵犯人身权、财产权的，受害人有权申请刑事赔偿。按程序规定，该类国家赔偿案件的赔偿请求人应当先向赔偿义务机关提出赔偿要求，赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，或作出不赔偿决定，或赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，赔偿请求人还应当向赔偿义务机关的上一级机关申请复议，经复议后复议机关逾期不作决定或对复议决定仍不服的，赔偿请求人可以向复议机关所在地的同级人民法院赔偿委员会申请作出赔偿决定。所以，人民法院赔偿委员会作出决定的刑事赔偿案件，检察机关有权进行法律监督。
（三）人民法院赔偿委员会作出决定的民事、行政诉讼中司法赔偿案件
根据《国家赔偿法》规定，人民法院在民事诉讼、行政诉讼过程中，违法采取对妨害诉讼的强制措施、保全措施或者对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误的，受害人有权请求国家赔偿。根据程序要求，该类国家赔偿应先由赔偿义务机关作出决定，赔偿义务机关逾期不决定或赔偿请求人不服决定的，可以向赔偿义务机关的上一级人民法院赔偿委员会申请赔偿。一经人民法院赔偿委员会作出决定，该类国家赔偿案件就属于检察机关法律监督的范围。
二、国家赔偿案件中检察机关法律监督的方式
修改后的《国家赔偿法》规定，检察机关有权对人民法院赔偿委员会已经做出的决定提出意见。根据国家赔偿案件的特点，结合现行法律规定，目前检察机关对国家赔偿案件进行监督的方式有两种：
（一）行政抗诉
根据现行《行政诉讼法》的规定，检察机关有权对行政诉讼实行法律监督，对错误的生效行政判决、裁定有权提出抗诉。对于进入行政诉讼的行政赔偿案件，检察机关认为判决、裁定确有错误的，有权向人民法院提出行政抗诉，人民法院必须重新审理。
（二）提出检察意见
提出意见作为检察监督的一种方式被《国家赔偿法》以立法的形式固定了下来。对人民法院赔偿委员会审查决定的刑事赔偿案件和民事、行政诉讼中司法赔偿案件，检察机关可以通过提出检察意见的方式进行法律监督。这种检察意见是有法律效力的，检察机关一旦提出，人民法院必须进行重新审查，并重新作出决定。
三、国家赔偿案件中检察机关法律监督的具体内容
检察机关启动国家赔偿案件法律监督程序后，应该从哪些方面进行审查，这个问题直接关系着法律监督的效果。修改后的《国家赔偿法》对这个问题没有规定，目前也没有其他规范性文件对此问题进行规定。结合《国家赔偿法》的规定，笔者认为检察机关对国家赔偿案件法律监督的内容，应限于赔偿决定的合法性。监督的内容应包括以下几方面：
（一）赔偿决定认定的事实是否正确
包括赔偿决定中认定的据以作出赔偿决定的事实是否有足够的证据证明，是否存在该认定而没有认定，或者不该认定而予以认定的情况。
（二）赔偿决定适用法律是否正确
即作出的赔偿决定是否符合《国家赔偿法》的规定。包括以下几方面的内容：一是是否存在该赔偿而不赔偿或者不该赔偿却决定赔偿的情况。二是确定的赔偿请求人和赔偿义务机关是否正确。三是赔偿方式的确定是否正确。《国家赔偿法》规定了支付赔偿金、返还财产、恢复原状、赔礼道歉等几种国家赔偿的方式，应区分不同的情况正确适用赔偿方式。四是赔偿项目的确定是否正确。根据《国家赔偿法》规定，赔偿金包括了多种项目，赔偿决定在确定赔偿金时不能少列或多列项目。五是赔偿数额的确定是否正确，主要是赔偿金计算的标准及计算结果是否正确。
（三）赔偿程序是否合法
即作出赔偿决定的过程是否符合《国家赔偿法》的程序规定，如赔偿委员会的组成是否合法，是否在法定期限内作出决定，审查人员在审查国家赔偿案件时是否有贪污受贿、徇私舞弊行为等。
四、国家赔偿案件中检察机关法律监督程序的启动
检察机关以什么为依据启动国家赔偿案件的法律监督程序，是检察机关依职权启动法律监督程序，还是依据赔偿请求人或赔偿义务机关的申请启动法律监督程序，目前没有法律规定。笔者认为，检察机关应依职权主动启动国家赔偿案件法律监督程序，同时不排除依赔偿请求人或赔偿义务机关的申请而启动国家赔偿案件法律监督程序。理由有：
（一）检察机关是国家的法律监督机关，其职责主要在于保证国家法律的统一正确实施，从国家权力配置上看，其存在的价值是制约公权，是公权对公权的监督，法律监督权的公权性质是毫无疑问的。所以，在国家赔偿案件法律监督的问题上，也应体现这种公权性质。
（二）国家赔偿案件中，国家赔偿是为了促进国家机关依法行使职权，国家行政机关、司法机关、看守所、监狱管理机关及其工作人员行使职权的合法性，本来就是检察机关法律监督的范围。赔偿义务机关是代表国家进行赔偿的，用于赔偿的赔偿金由国家公共财政支出，赔偿决定是否合法，本身就直接关系着国家利益。
（三）赔偿请求人或赔偿义务机关不服国家赔偿决定向检察机关申诉，是法律规定的权利，检察机关不能剥夺这种权利。因此，赔偿请求人或赔偿义务机关因不服人民法院赔偿委员会作出的决定，到检察机关申诉的，检察机关也应对其申请进行审查，以决定是否启动国家赔偿案件法律监督程序。
五、国家赔偿案件中检察机关法律监督的内部分工
对国家赔偿案件的法律监督是法律赋予检察机关的新职能，检察机关内部应如何分工呢？笔者认为：
第一，民行检察部门负责对进入行政诉讼的行政赔偿案件进行法律监督。民行检察部门长期以来担负着民事审判、行政诉讼法律监督的工作，对行政诉讼的法律监督已积累了丰富的经验。对进入行政诉讼程序的行政赔偿案件进行法律监督，是行政诉讼监督的应有之义。民行检察部门一直都在办理进入行政诉讼的行政赔偿申诉案件，今后继续由民行检察部门负责监督此类案件，应无争议。
第二，最高人民检察院刑事申诉检察厅和省级人民检察院的控申部门负责对人民法院赔偿委员会作出决定的刑事赔偿案件和民事、行政诉讼中司法赔偿案件进行法律监督。目前，检察机关内部承办刑事赔偿事项的机构设置是这样的：基层人民检察院由控申部门承办，控申部门内一般不内设刑事赔偿工作办公室。省级人民检察院和市分院也由控申部门承办，控申部门一般内设刑事赔偿工作办公室，由该办公室具体承办刑事赔偿事项。最高人民检察院设刑事申诉检察厅，由该厅承办刑事赔偿事项。总的来说，检察机关已经设立了一套完整的承办刑事赔偿案件的组织机构，检察机关内部对承办刑事赔偿案件的分工是比较明确的。目前这套组织机构只限于办理检察机关自身发生的刑事赔偿案件。检察机关增加了对国家赔偿案件进行法律监督的职能后，最高人民检察院刑事申诉检察厅、省级人民检察院控申部门理所当然的应当负起这一职能。一方面是因为这些部门长期以来是处理刑事赔偿案件的专门机构，对刑事赔偿法律法规比较熟悉，积累了刑事赔偿方面的丰富经验。另一方面，这些部门是现有的机构，只要增加其职能即可达到对国家赔偿案件进行法律监督的目的，减少了增设机构的麻烦。
第三，市分院控申部门作为人民法院赔偿委员会决定的国家赔偿案件的申诉受理部门，并赋予其提请上一级人民检察院提出检察意见的权力。由于只有中级以上的人民法院才设立赔偿委员会，《国家赔偿法》又规定是由上级人民检察院监督下级人民法院，所以，基层人民检察院和市分院不能直接对人民法院赔偿委员会作出的决定提出检察意见。但人民法院赔偿委员会决定的国家赔偿案件又主要集中在中级人民法院，如果一律规定必须由省级人民检察院进行受理和审查，势必会增加监督的成本，监督的成效将大打折扣。鉴于此，笔者认为，可以参照民行申诉案件的办理程序，市分院控申部门可以作为国家赔偿案件的申诉受理部门，市分院有权提请上一级人民检察院提出检察意见。市分院控申部门受理国家赔偿案件申诉后，应当进行审查，然后决定是否提请上一级人民检察院提出检察意见。上一级人民检察院收到提请提出检察意见报告后，应当进行审查并作出是否提出检察意见的决定。这样的程序安排，一方面可以方便赔偿请求人或赔偿义务机关申诉，减少申诉成本，畅通申诉渠道；另一方面可以提高国家赔偿案件法律监督工作的效率，增强监督的效果。