简析两法衔接工作机制下侦监部门如何加强立案
[论文摘要]长期以来，很多行政执法机关都反映对移送刑事案件的后续办理情况不掌握，同时检察机关对行政执法中涉嫌犯罪案件的具体情况和存在的问题亦不能及时全面地了解，无法充分发挥政法机关与行政执法机关“三打”主力军的作用。文章简析了加强两法衔接工作是确保“三打”成效的重要举措，可以保证“三打”工作有效开展，该机制也是“两建”工作的重要内容，对公正执法和公正司法具有重要意义，必将有力地促进社会信用体系和市场监管体系的完善。
[论文关键词]两法衔接；机制；立案监督
一、自开展“两法”衔接工作以来的基本情况
2000年10月，全国范围的一场声势浩大的严厉打击制售伪劣商品违法犯罪活动的联合行动展开了。在此次整顿市场的过程中，检察机关发现，随着破坏市场经济秩序案件发案数的逐年增长，各级行政执法机关的查办数也相应在增加，但真正进入刑事诉讼程序的却与之并不相称。有些地方的案件还呈下降趋势，尤其是行政执法机关与刑事司法机关之间存在着信息不畅的问题，造成刑事司法机关不能随时随地给予行政执法机关有关法律指导，以致时过境迁，追究刑事犯罪的难度加大。自此，一个重要的法律问题开始浮出水面：行政执法机关对查获的涉嫌犯罪的案件如何向司法机关移送，缺乏明确的法律规定。
早在2001年7月，国务院就发布了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（以下简称《规定》），从而拉开了“两法”衔接工作的大幕。该《规定》强调：行政执法机关移送涉嫌犯罪案件应当接受人民检察院和监察机关依法实施的监督；公安机关应当接受人民检察院依法进行的立案监督。最高人民检察院高度重视并积极推进“两法衔接”工作，并推动运用这一机制促进依法行政和市场经济秩序的进一步完善。2003年，最高人民检察院部署开展了经济犯罪立案监督专项行动，2004年3月至2005年底又部署开展了打击制假售假、侵犯知识产权犯罪专项立案监督活动。这两项活动促进了“两法衔接”工作机制的建立和完善。
2004年3月，最高人民检察院会同全国整规办和公安部下发了《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》；2006年1月，最高人民检察院会同全国整规办、公安部、监察部作出了《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》，该《意见》中规定：行政执法机关在查办案件过程中，对符合刑事追诉标准、涉嫌犯罪的案件，应当制作《涉嫌犯罪案件移送书》，及时将案件向同级公安机关移送，并抄送同级人民检察院。近些年来，党中央、国务院为推进“两法”衔接工作，又陆续出台了一系列规范性文件，进一步提出了明确的规定和要求。去年，中央“两办”转发了国务院法制办、中纪委、“两高”、公安部、司法部、国家安全部、人力资源和社会保障部联合下发的《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》，从完善衔接工作机制等四个方面作出了规定和要求，其中，在完善衔接工作机制方面，明确提出了建立衔接工作信息共享平台的要求。
二、“两法”衔接工作机制的基本内容
所谓“两法”衔接，是行政执法与刑事司法相衔接的简称，是指由检察机关会同行政执法机关、公安机关、监察机关依照各定的法定职能实行的，将行政执法中查办或发现的涉嫌犯罪案件移送侦查机关审查，及时启动刑事追究程序的协同联动工作机制。该机制主要包含四个方面的内容：一是行政执法机关依法向公安机关移送涉嫌犯罪案件；二是行政执法机关在执法中、公安机关在侦查中、监察机关在行政监察中，对于发现的涉嫌职务犯罪案件线索依法向检察机关移送；三是检察机关对公安机关接受行政执法机关移送案件的处理情况进行立案监督；四是检察机关和行政监察机关对行政执法机关和公安机关的违法违规行为进行法律监督和行政监督，并依规追究责任。行政执法和刑事司法是打击违法犯罪、规范市场经济秩序的两个基本手段，建立健全“两法衔接”工作机制，有着极其重要的现实意义。当前，执法环节还存在一些问题，主要表现在：对破坏市场经济秩序、妨害社会管理秩序等犯罪活动管理不严、有罪不究的现象仍时有发生，仍存在行政处理多而移送司法机关追究刑事责任少的情况，甚至有的行政执法机关把一些应该向司法机关移送的涉嫌犯罪案件线索不移送或“以罚代刑”；部门间联动配合仍有待加强，工作合力不够。建立“两法衔接”机制，加强政府行政执法部门与检察机关、公安机关的工作联动和协作配合，可以更好地整顿和规范市场经济秩序，维护人民群众的合法权益，防止行政执法中以罚代刑、有案不究、降格处理以及侦查机关有案不立等渎职失职现象发生，促进依法行政和公正司法。
三、加强建立两法衔接机制的必要性
中央之所以对两法衔接机制如此高度重视并持续推进，是因为该机制是整顿和规范市场经济秩序的一项治本之策，有着极其重要的现实意义。首先，有利于促进依法行政。通过建立衔接机制和信息共享平台，可以有效解决行政执法中可能存在的有案不办、有案不送、以罚代刑等问题，规范行政行为；其次，有利于公正司法。通过行政机关和司法机关的信息共享，可以形成相互制约、相互配合的工作格局，保证案件严格依照法定程序处理，规范司法行为；再次，有利于解决检察机关法律监督的困境。通过信息平台可以畅通检察机关法律监督线索的来源，更好地发挥检察机关的法律监督作用。
当前，广东省正在深入开展“三打两建”工作。在省委、省政府今年6月下发的《关于开展“三打”专项行动的方案》中明确提出：“要搭建行政执法与刑事司法衔接平台”。最近，广东省三打办又会同省政法委、省公检法司机关和省政府法制办下发了《关于加强“两法”衔接从快办理“三打”案件的指导意见》，对强化刑事司法与行政执法衔接工作，依法从重从快办理“三打”专项行动中的刑事案件，保障该类刑事案件的顺利诉讼，提出了更为详尽的操作意见，再次突出了两法衔接机制在“三打”工作中的重要地位和作用。
从深圳市的行政执法与刑事司法实践来看，两法衔接工作虽然相对滞后，但可喜的是，在深圳年全省开展“三打两建”的大背景下，市委、市政府已将建立深圳市两法衔接机制及相关信息共享平台列为市里的改革项目和依法治市工作要点，并以市检察院为牵头单位重点予以推进。目前该项工作在制度设计和平台建设两方面都已基本准备就绪。
四、检察机关如何在“两法衔接“工作中加强立案监督
检察院侦查监督部门在侦查监督工作中的主要职责是审查逮捕、刑事立案监督和侦查活动监督。其中立案监督的内容包括下列三项：一是侦查机关应当立案侦查而不立案侦查的；二是侦查机关不应当立案侦查而立案侦查的；三是行政执法机关应当移送而不移送涉嫌犯罪案件的。另外，行政执法机关认为侦查机关对其控告或者移送的案件应当立案侦查而不立案侦查，而向检察院提出的，人民检察院应当受理并进行审查，并应当根据不同情况分别作出处理。
侦查监督部门对行政执法机关已经移送侦查机关的涉嫌犯罪案件，具有下列情形之一的，应当进行立案监督：一、认为侦查机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的；二、被害人认为侦查机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的；三、移送涉嫌犯罪案件的行政执法机关对侦查机关不予立案决定或者不予立案的复议决定有异议，建议人民检察院依法进行立案监督的。
具体做法如下：一是建章立制，加强培训，从制度上树立“有案必移送”的意识。为保证“两法”衔接工作顺利开展，需要建立健全有关工作制度，要尽快制定出台符合深圳市工作实际的“两法衔接”工作办法，并对“两法”机制的由来、发展及其相关规定汇编成册，组织行政执法机关和刑事司法机关工作人员进行培训学习，逐步提高他们对打击破坏社会主义市场经济秩序犯罪工作重要性和必要性的认识。二是要定期召开有关部门的联席会议，统一认识，共同研究执法过程中遇到的新情况、新问题，制定相应对策，并以指导意见或会议纪要等形式及时下发，以保持对违法犯罪行为的高压态势；三是建立机制共享，互通信息，及时监督移送涉嫌犯罪案件。行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件的，需要报送检察机关备案。但现阶段由于移送案件的条件和标准规定的还比较笼统，各部门对刑事立案标准的认识仍存在一定分歧，可能导致应当移送刑事司法机关的案件没有及时移送。为此，检察机关应经常到行政执法机关走访，查阅案卷和台账，及时加强沟通，规范和监督案件的移送情况。目前，深圳市还没有建立起信息化共享平台，仍依靠纸质报送，操作不规范，不仅时间上具有滞后性，同时也不利于检察机关掌握行政执法情况，希望尽快建立起两法衔接机制及相关信息共享平台。四是提前介入，积极调查，防止证据灭失。行政执法机关在查处行政违法案件时，发现可能涉嫌犯罪的，可以要求公安机关派员提前介入案件调查，对可能涉及到犯罪的重大事故、重大事件、重大刑事案件，在相关职能部门调查处理的同时，要通知检察院及时介入，防止证据灭失，并对其是否涉嫌有渎职犯罪行为进行调查。