试论检察机关参与社会管理之法律探讨
[论文摘要]检察机关参与社会管理，既为其他社会机构行使社会管理职能提供优良外部环境，同时也是在行使自身社会管理职能。检察机关由于其自身法律职责和实践中享有的便利条件，可在公益诉讼中发挥重要职能，通过维护国家及公共利益来实现自身参与社会管理的职能。文章通过分析检察机关提起公益诉讼的理论基础、提起公益诉讼的条件、优势，望能为我国建立检察机关承担民事公益诉讼制度提供一定参考。
[论文关键词]社会管理；检察机关；公益诉讼
社会管理工作与检察工作有着密切的关系。2009年12月18日，在全国政法工作会议上将“深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”列入全国政法机关三项重点工作。至此，推进社会管理创新被提升到一个新的高度，成为包括检察机关在内的政法机关的三大职责任务之一。通常，承担社会管理职能的主体是行政机关。但并不意味检察机关在社会公共管理之中无用武之地。现代社会管理理念认为，检察机关属于广义的社会管理主体，其执法办案活动是广义的社会管理活动。同时作为法律监督机关，检察机关对部分社会管理活动负有监督职责，在刑事犯罪惩治方面发挥着重要作用，同时在国家和社会公共利益受到严重侵害时，检察机关也可参与民事及行政诉讼，来维护国家及公共利益。因此检察机关既是社会管理的的主体，又是监督促进其他社会管理主体行使社会公共服务的主体。检察机关可通过公益诉讼的方式实现社会管理职能。
一、检察机关参与公益诉讼的理论基础及历史传统
《宪法》第一百二十九条规定，中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。因此检察机关作为法律监督机关，参与社会管理的过程其实也是行使检察权的过程。检察权最基本的权能毫无疑问是刑事公诉权，但是随着现实生活的复杂化和现代诉讼制度的完善，当国家及公共利益受到侵害时，应当追诉其民事责任时，检察机关也可以参加诉讼。
虽然我国现行《民事诉讼法》目前还没有作出检察机关可以提起民事公益诉讼的规定，但我国检查制度史上曾经有过检察机关可以参与民事公益诉讼的制度规定。“1939年4月《陕甘宁边区高等法院组织条例》中即规定，检察员的职权之一是作为“诉讼当事人或者公益代表人”。1949年《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》赋予最高人民检察署参与民事案件的职权：“对于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件及一切行政诉讼，均得代表国家公益参与之”。1954年9月通过的《中华人民共和国人民检察院组织法》也明确规定了人民检察院有权对有关国家和人民利益的重要民事案件提起诉讼。”我们通观大多数国家的检察机关，虽然以刑事检控为其一项主要职能，但为保证民事法律的正确实施，维护国家和社会的公共民事权益，各国一般都赋予检察机关以提起民事诉讼的权利。
二、提起公益诉讼的条件
并非所有属于公益诉讼案件范围的民事违法行为都将被检察机关以公益诉讼的方式提交法院审判。从河南省检察机关的实践看，公益诉讼案件的起诉一般都要符合以下两个条件：
1.形式条件
“公益诉讼案件的形式条件，即案件的来源：一是党委、人大和政府交办的；二是群众集体上访的；三是检察工作中发现的。”形式条件的设立可以将检察机关提起公益诉讼案件的精力集中在重大案件上，这符合公益诉讼的目的，同时也防止检察机关过多地行使公益诉讼权，导致公益诉讼权的滥用。
2.实质条件
公益诉讼的实质条件是违法情节恶劣，危害国家、社会公共利益后果严重。实质条件是认定一个案件是否能够提起公诉的决定性条件。判断是否达到实质条件的标准，应从违法手段和情节、财产损失数额、人员伤亡、致害程度和负面影响等方面综合考虑。
因此要具备公益诉讼的形式及实质要件的案件，才在权益受损时由检察机关提起诉讼，以维护其合法权益。
三、由检察机关提起公益诉讼的优势
需要指出的是，公益诉讼并非只有检察院才有权提起，除检察院外，任何公民、社会公益性组织以及行政机构等等，都有权依法提起公益诉讼。但检察院提起民事公益诉讼具有以下优势：
第一，检察机关提起公益诉讼具有宪法上的最高依据。宪法规定，检察机关是国家的法律监督机关。任何主体对于公益的损害，若对法益产生侵害，构成违法行为时，对此违法行为，检察机关提起诉讼即为该监督权的行使形式之一。
第二，检察机关提起公益诉讼，便于调查取证。其他主体在提起公益诉讼的问题上，通常会遇到调查事实的取证难的问题。但这一点对于检察机关来说相对容易。在此意义上说，检察机关提起民事公益诉讼，更容易克服诉讼中的技术性障碍，更容易获得胜诉的结果，从而更有利于社会公益的司法保护。
第三，检察机关提起民事公益诉讼，通常不会滋生其他主体提起公益诉讼时可能会产生滥用诉讼权的问题。公益诉讼其诉讼主体资格较为宽松，虽有利于公益诉讼的开展，但也容易滋生滥用公益诉权的问题。滥用公益诉权势必走向该制度的初衷之反面。检察机关作为公益诉讼的发动者不存在滥用公益诉权的动因。此外，检察机关提起民事公益诉讼，无需考虑诉讼激励机制的问题。
四、在检察机关行使民事公诉权面临的几个特殊问题
由于检察机关提起民事公诉不同于一般民事诉讼，因而在赋予检察机关民事公诉权和建立我国民事公诉制度时，尚有以下几个特殊问题需要解决。
（一）检察机关在民事公诉中的诉讼地位问题
检察机关在民事公诉中的诉讼地位是民事公诉人。一方面检察机关作为民事公诉人提起诉讼可以采取两种形式进行：一是对于双方当事人恶意串通、损害国家利益或社会公共利益的行为，检察机关以民事公诉人的身份提起民事诉讼，将双方当事人列为被告，请求法院宣告双方当事人之间的民事关系无效或者予以撤销。二是检察机关或独立作为原告，或与有关单位和个人一起作为共同原告，以对方当事人为被告，向法院提起诉讼，请求法院依法判令对方当事人承担民事责任。另一方面，检察机关作为国家的法律监督机关，在民事公诉案件审判过程中，对法院的审判活动是否合法有权进行监督，因而不同于一般民事案件的当事人。
（二）被告可否提出反诉问题
反诉是指被告对本诉原告提起的、旨在抵消或吞并原告诉讼请求的反请求。根据该定义，只有与案件有直接利害关系的当事人才能作为反诉的被告。“而在民事公诉案件中，检察机关是作为国家的代表提起公诉的，它本身不是民事公诉案件的权利主体，而只是程序意义上的原告。因此，在民事公诉案件中，被告能否提起反诉，应视不同情况而定。”具体来说，对于仅有检察机关提起的民事公诉案件，由于检察机关仅是程序意义上的原告，只具有程序意义上的诉权，而不是民事权利的主体，不享有实体权利，因此在这种情况下，被告不得提起反诉。对于检察机关提起的民事公诉案件，如果有其他当事人作为共同原告参加诉讼的，被告可以对其他当事人提起反诉，但不得对检察机关提起反诉。
（三）诉讼费用的负担问题
检察机关作为公益代表人提起民事公诉，是在维护国家利益和社会公共利益，属于“执行公务”的行为，应不缴纳诉讼费用。费用承担问题我们可以借鉴国外法律规定，如《日本人事诉讼程序法》第十七条规定：“在检察官败诉的情况下，诉讼费用由国库负担”。在法国，检察官即使败诉，也只承担其为诉讼所支付的费用，其余一切费用由胜诉方承担，等等。因此我国可规定：在检察机关胜诉的情况下，法院可以判决由败诉方承担诉讼费用；在检察机关败诉的情况下，诉讼费用可由国家承担。检察机关仅负担其为诉讼所支付的必要费用。
（四）诉讼后果的承担问题
严格说来，就案件本身而言，检察机关不存在胜诉与败诉的问题。法院经过审理，认为检察机关的公诉不能成立，亦不能判决检察机关承担实体上的法律责任。有关当事人因检察机关提起诉讼而被强制参加诉讼并因此造成损失的，当事人可以请求国家赔偿。总之，在我国赋予检察机关以民事公诉权和建立民事公诉制度，既是社会发展的必然要求，也是完善我国检察制度的客观需要；不仅具有充分的理论根据，而且也具有深厚的现实基础。
公益诉讼，作为检察机关创新参与社会管理的新方式，在维护国家及公益利益方面发挥着重要作用。是检察机关参与中央政法委“深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”的三项重点工作的具体体现，虽然当前我国并没有系统、明确的法律规定检察机关需要承担公益诉讼人的角色，但是作为公共利益的维护者的检察机关应当主动实践，勇于创新，在中国的民主法治建设中发挥更大的作用。