法治视野中信访听证制度研究

　　[关键词]：信访问题 信访听证 制度设计 源头治理

　　最近,中央纪委副书记张惠新同志公开要求各级纪委大力推行信访举报办事公开。他要求：“针对部分群众反映强烈的重大、复杂、疑难信访问题，采用信访听证会的办法解决，推动信访工作运行机制改革，搭建有效解决信访问题的新平台。”①在某些地方，群众反映的问题有时得不到及时解决，有的问题虽得到处理，但群众仍然不满意，重复上访、无限申诉、集体访、越级访层出不穷，严重影响了国家权威，其示范效应又促使上访愈演愈烈，乃至影响到社会和谐和国家机关权威。实践证明，这些现象的出现一部分是由于有关部门信访工作不透明、不公开，对信访工作缺乏有效监督。纪委定期召开信访听证会，与新闻媒体联手，实行“阳光作业”，使社会各界尤其是信访人对信访工作能够进行有效监督，促进信访问题的解决，得到人民群众的支持，实现停访息诉，促进社会和谐。为使信访听证制度更加完善，本文用法律的眼光从九个方面来研究信访听证制度。

　　一、信访听证概念之界定与把握

　　笔者认为信访听证是指处理信访问题的机关在作出影响信访人和被反映人合法权益的决定之前，采取听证会的形式，由信访人、被反映人（即利害关系人）就特定信访事项向处理信访问题的国家机关表达意见、提供（出示）证据、陈述申辩、质证，以及国家机关听取意见、核实并接纳证据并据此作出决定的一种制度。须从以下四个方面来界定信访听证：一是信访听证的直接目的在于弄清事实、发现真相，给予当事人就重要的事实、证据提供质证的机会，保护信访人的合法权益；二是信访听证的价值在于规范国家机关办理信访事项的程序和信访人的信访行为，最终实现依法处理信访问题；三是信访听证的本质在于是公民运用法定权利抵抗有关机关可能的不当公权行为，缩小 “弱势群体”与国家机关之间因地位不平等所造成的巨大反差。四是保证处理决定的合法性与公正性，确保当事人的合法权益不受侵犯，督促有关国家机关依法处理信访事项。实现事先、事中监督，促进有关国家机关自我监督、自我改正②。

　　二、听证制度在我国之演变及前景展望

　　至今为止，我国有四部法律明确规定了听证制度。1996年出台的《行政处罚法》首次引入“听证制度”，其“破冰之旅”的意义不言而喻。该法规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等行政处罚决定前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”1998年施行的《价格法》开创了我国行政决策领域引入听证制度的先河。2000年出台的《立法法》规定以听证会等多种形式立法，立法听证为收集全体公民、法人、其他组织以及行政机关的立法智慧提供了一个有益的渠道。2004年7月1日施行的《行政许可法》规定法定的行政许可事项应当举行听证。2005年5月1日施行的国务院《信访条例》第31条第2款规定：“对重大、复杂、疑难的信访事项，可以举行听证。听证应当公开举行，通过质询、辩论、评议、合议等方式，查明事实，分清责任。听证范围、主持人、参加人、程序等由省、自治区、直辖市人民政府规定。”

　　听证制度被我国法律确认九个年头，五部重要法律法规尤其是《立法法》予以规定。原因在于听证制度是现代民主政治的产物。由此可推断：听证制度顺应历史发展潮流，得到广大民众认可。让信访与听证亲密接触，让传统的信访制度通过制度创新焕发出新的生机活力，应当是信访改革的大势所趋和必由之路。

　　三、信访听证制度的作用和价值分析

　　客观地讲，传统的封闭式办理模式存在如下缺陷：一是调查方与审理方难以形成实质意义上的制约关系，案件质量难以保证；二是不利于全面客观地看待和考虑问题，难以避免主观片面性；三是自由裁量权可能存在对党员干部处理不公的现象；四是由于操作程序封闭运行，容易造成彼此的误解，难以达到信访人停访息诉，被反映人诚心接受处理的效果；五是党员干部的知情权、申辩权得不到有效保障，社会公众的监督作用得不到充分发挥。

　　与上述五个缺陷相比，信访听证具有如下作用和价值：

　　（一）给当事人提供表达自己意见的机会③：一是给当事人提供自由陈述意见、辩论、反驳、质证的机会，申请人与被申请人就有关问题可以当面对案件进行对质，这对于澄清案件事实，防止国家机关偏听偏信、主观臆断，从程序上保护当事人的合法权利起着极其重要的作用；有利于克服书面审理的局限性和背靠背调查取证的缺陷，可及时、迅速地查清事实，明确争议的焦点，及时、合法作出决定或裁决。

　　（二）听证制度的实行，得到了广大群众的理解和支持。群众亲历处理过程，看到了公开透明、依法处理信访问题的办事程序，体会党和政府以人为本和保护信访人、被反映人合法权益的诚意，必将受到广大民众的理解和支持。

　　（三）信访听证搭建公民与国家机关平等对话、多方参与的平台，可最终实现信访处理决定民主化、公开化、公正化、科学化乃至法治化。信访听证要求有关国家机关公开党纪国法等处理依据（使听证会参与各方对相关法律、法规、政策认知更加清楚，理解更加准确，界定更加公允），公平、公正地评议信访问题，把问题摆在明处，把理由亮在桌面，还“参与各方”一个明白；信访听证使有关国家机关及其工作人员增强依法处理信访问题的法治观念；听证制度的设立，使有关当事人的合法权益免受侵犯,同时将国家机关及其工作人员处于被监督的范围内,可防止其专权和武断,最大限度的限制了公权力的滥用，在公权力与私权利之间找到了一个最佳平衡点④。

　　（四）虽然信访听证会在某种程度上会增加执法成本，但无论如何，都是“收益”远大于“成本”的⑤。最大的收益有三点：一是利害关系人和公共参与使得有关国家机关在做出处理决定的过程中以尊重民意和追求民主的姿态出现，“程序公正”来实现实体上处理决定的正当性。二是“因为人们一旦参加程序，那么就很难抗拒程序所能带来的后果，除非程序的进行明显不公；公正的程序在相当程度上强化了法律的内在化、社会化效果。”三是它有利于维持民众与国家之间的信任以及良好关系，减少二者之间的矛盾与冲突，增加处理决定的社会可接受性，最大限度地提高办事效率。

　　（五）信访听证使信访人知情权、申诉权得到充分尊重，满足了信访人感情宣泄的心理需求，使信访人真心感受到信访权益得到了充分保障；同时，由于邀请了上级有关部门和社会人士参与听证，进行集体评议和现场监督，可以有力地促使信访人息访息诉、避免因被处分人申诉而产生新的上访。

　　（六）信访听证充分体现利害关系人和公众参与、发扬民主、广泛听取各方面意见的精神，公平、公开、公正地处理信访问题，有利于增强国家权威，提高国家机关的社会公信力，最终达到息诉息访的效果。

　　（七）彰显制度创新的潜在价值⑥。由于听证会的程序严谨、旁听人员较多、气势威严，上访人一般不敢在大庭广众之下胡搅蛮缠，往往可以收到较好的效果。另外，公开听证后及时予以公开报道，产生的效应将对那些无理上访者产生极大的心理压力，使其改变自己的无理要求，息访息诉。听证制度在很大程度上已经成为了联系党委、政府、社会和公民之间的良好纽带。

　　四、信访听证制度的原则

　　有人认为信访听证应遵循以下原则⑦：公开、公平、公正原则；重证据，讲事实原则；合理合法原则；尊重“访”与“被访”双方当事人及其他相关人（如证人）人身财产权利、合法权益原则；听证、息访统一原则；双向规范原则。对这些原则，笔者持赞同态度。信访听证实践中，对公开、公平原则理解有偏差，公开、公平运用不到位：如不能当场宣布结果，不允许反映人或被反映人查阅有关案件材料，对利害关系人的意见既不考虑又不采纳，不能真正理解信访听证制度的精神与理念。笔者着重论述公开原则和公平原则的理解和运用。

　　（一）关于公开原则。正义不仅要实现，而且要以看得见的方式实现；信访听证实践中常见的问题有四个：事前告知不充分、不完整；案卷不公开；听证过程公开不彻底；听证结果公开范围狭窄。这四个问题严重影响和制约听证的效果。笔者认为信访听证公开应做到：

　　1、事前告知。即有关机关在举行听证前，应当告知“听证会参与各方”所涉及的事实问题和法律问题，听证的时间、地点，以确保有效行使辩论权。

　　2、案卷公开。即自听证通知之日起至听证终结，当事人可以向组织信访听证的国家机关请求查阅有关该案的证据资料以及其他有关人员所做的相关调查材料。

　　3、听证过程公开。即除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私或其他有碍公开利益的情形，听证过程应允许群众旁听，允许记者采访报道。

　　4、听证结果公开。即听证的结论应公开，而且阐明作出听证结论的理由，包括事实和党纪、法律两方面，亦应公开。笔者认为以下四类案件听证结果应公开：一是久访不息的案件；二是本地有影响的大要案；三是政策性较强的案件；四是普遍关注的热点、难点案件。以下四类案件听证结果不能公开或不能完全公开：即涉及党和国家秘密的案件不公开；涉及公民、法人和其他组织商业秘密的案件不公开；涉及个人隐私的案件不公开；其他不宜公开办理的案件不公开。

　　（二）关于公平原则。公平原则包括中立原则和平等原则。中立原则要求裁判者同争议的事实和利益没有关联，并且不得对任何一方存在歧视或偏见；平等原则要求裁判者在裁判过程中不偏不倚，与参与双方保持同等的距离，对案件保持超然和客观的态度，一视同仁，平等保护。信访听证中的公平原则融合中立原则与平等原则两个方面的内涵。具体应做到：

　　1、回避。凡是与信访案有事实上或法律上关联的公职人员不得主持听证。

　　2、禁止单方接触。在举行听证前及作出听证结论前，主持听证的公职人员不得单方面接触任何一方当事人，以杜绝可能产生的预断与偏见，先入为主，影响处理决定的公正。

　　3、职权分离。即案件的调查人员不能担任听证会主持人员。这是为了防止其将在调查中形成的预断与偏见带入听证程序，导致听证会走过场。

　　4、平等参与。即给听证会参与各方提供平等的参与机会。听证过程中，参与各方均有权提出自己的主张、证据，反驳对方的主张、证据。主持人员不应进行不适当的限制。

　　五、信访听证范围界定

　　考虑到国家机关信访工作量大和对效率的要求，应对信访听证进行适当的限制，并非所有的信访案件都采用信访听证解决。笔者认为可采用列举式和概括式并用的方法来界定信访听证范围。

　　（一）涉及人数多、群众反映强烈、争议较大的信访事项，信访人要求举行信访听证的或者原承办机关或者上级人民政府信访工作机构、上级行政主管部门认为需要举行听证的；

　　（二）信访人、被处理人均对有关部门作出的信访事项处理意见或复查意见不服，要求举行信访听证的；

　　（三）信访人对行政机关作出的处理意见或者复查意见不服，既未请求复查或者复核，又未提出听证申请，仍坚持信访，原承办机关的上级人民政府信访工作机构或者上级行政主管部门认为需要举行听证的；

　　（四）上访老户、多次无理上访以及在社会上引起重大影响的信访案件；

　　（五）有关国家机关认为其他需要通过信访听证来解决的。

　　六、关于听证会的组成人员和参加人员

　　笔者认为听证会代表的构成应当体现代表性和广泛性，以真正实现“公众”参与。应大力邀请人大代表、专家学者、公众认可的政府官员以及普通民众参与，同时应主要各代表的产生、数量、结构、比例的要求，应确保代表的专业知识与专业素质。

　　听证主持人员指挥整个听证活动，引导各方质证抗辩，是听证程序中的核心人员。其应能处于独立的、超脱的、权威的地位。同时有必要对听证人员的组成、性质、职权、担任条件等作出明确规定。

　　信访件（原）承办人如无正当理由必须参加，若不参加或虽参加但拒绝在听证会上陈述，或提供虚假的、错误信息的，应有信访事项的处理机关或监察机关给予一定的处分。

　　应允许第三方监督机构如新闻媒体和一定数量的公民（如信访人所在单位、周围邻居、亲友好友等人士参加）。重大的信访听证还可通过电视、广播和网络作现场直播。

　　七、建立健全相关权利设计和保障机制

　　首先建立回避制度、告知权利义务制度、证据制度。回避制度、告知权利义务制度、证据制度是信访听证会的保障制度，其保留司法程序的内容和特点，是信访听证公正运行的基石。如告知权利义务制度要求有关部门即在法定的合理期限内，告知当事人享有的权利、应履行的义务以及不履行义务的法律后果，具体表现在告知当事人有要求或放弃听证、委托代理人、申请回避、提供证据、进行陈述申辩质证审核听证笔录的权利与义务。如果有关部门应当告知而没有告知就构成程序违法，申请人有权得到法律上的救济权利。从法律上确立告知制度，对于信访听证活动中充分保护听证参与人的合法权利，保证听证会活动的顺利进行具有十分重要的意义。

　　其次，强化听证笔录的作用。听证笔录对决定的约束力有两种情况：一种是听证笔录对行政机关的行政决定有相对约束力，除法律明确规定之外，听证笔录只是有关机关作出决定的依据之一，如德国、日本；另一种是听证笔录对决定产生有决定约束力，有关机关的决定必须根据案卷作出，不能以当事人不知道或没有论证的事实为根据，奉行“案卷排他主义”。那么，在听证笔录的效力问题上，是采相对拘束力还是绝对约束力？笔者认为，听证笔录在听证会上各方提交并经质证无异议的证据应成为信访问题处理决定的主要依据，以会外取得的证据为辅。只有如此，才能保证听证会不流于形式，使其充分发挥作用。

　　再次，可考虑引入法律援助制度。很多信访人缺乏法律专业知识，又没有雄厚的财力来聘请代理人，在听证过程中若为其提供法律援助：由其熟悉法律规定的代理人听取和反映被代理人的意见与需求，而相关的费用由国家承担，如此一来，可使信访听证会形成“高手过招”的局面，真正使参与各方心悦诚服。

　　八、信访听证制度的构建和运行

　　信访听证会一般安排在信访件承办单位召开，并提前一个星期将听证会的地点、时间、听证内容通知上访人且进行公示。听证时，首先由承办单位对提请听证的信访案件进行详细介绍。其次，按照双向、平等的原则，上访人听取信访承办单位的调查报告和拟处理意见，随后信访承办单位听取上访人的意见和要求，并对上访人及其他人员提出的质询，进行当场解释和答复。最后，由承办单位会同有关部门进行裁定，提出处理意见，并限期解决落实到位。一般来说，召开信访听证会要有针对性地做好以下五个方面的工作：

　　一是调查核实，搞清信访问题的实质。这是听证会的准备工作。

　　二是搞好协调，争取各方的重视支持。听证会前，有关部门要认真研究，向党政有关部门和社会各界汇报、通报，邀请有关人员组成听证评议委员会；另外，还可邀请信访人的家人、亲戚朋友参加旁听。

　　三是严格程序。这是听证会成功与否的关键环节之一⑧。其程序一般分为七个部分：一，主持人宣布听证会纪律。重点是要求当事人在听证会上服从主持人的安排，提出问题、陈述观点要有理有据，辩论中要尊重事实、互相尊重人格，不能出现过激言行。告诉当事人享有申请回避权；二，由相关部门人员将提起听证的信访问题的发生、发展及有关部门处理的过程作详细介绍；三，由上访者或者其代理人进行陈述，对方当事人及其代理人进行答辩；四，双方当事人及其代理人进行质证、辩论；五，评议委员会成员进行发表看法和意见，并作出评议意见；六，当事人双方作最后陈述；七，主持人宣布休会一段时间，听证合议委员会进行合议。合议之后继续开会，宣布最终处理意见。对于少数在听证会上未能当场作出决定的问题，由主持听证会的机关会后调查核实后，报经常委会研究决定，再予以答复。

　　四是要认真做好听证会的组织工作。要维护会场纪律，保持听证会的严肃性。听证过程中要做好对信访人的说服引导工作，防止出现过激言行。要做好现场实况记载，对听证会做文字记录，必要时可进行全程录像、录音，并按照一定程序公开报道。

　　五是跟踪督办，确保听证结论的落实。听证会结束后，要继续做好信访人的思想疏导工作，特别是认定无理上访的，帮助其进一步解开思想疙瘩，稳定其思想情绪。对听证会作出的决定由专人落实督办，抓好反馈。认定属于无理上访的，要整理好会议资料，存档备查，及时上报上级部门和有关机关：已经举行听证，信访人若没有证据证明听证据违反有关听证规定，并不能提供新的事实、证据和理由再次上访的，信访部门和各级国家机关将不再受理。

　　九、对上访性质的再思考和对信访问题的源头治理

　　（一）对信访性质的再思考。通过信访向有关国家机关及有关领导反映问题，是宪法和法律赋予公民的神圣权利（遗憾的是，宪法赋予的公民权利却长期没有真正纳入法治轨道，而是成为一种官方与民间沟通和博弈的边缘化的准制度性安排）。信访在我国既是宪法确认的一项民主权利，也是目前处理社会尖锐问题和缓解矛盾的一种有效机制；上访在中国民间具有悠久历史，可谓是一种最传统、最贴近市民社会的民意诉求机制，也是市民社会维护正义的重要一道防线；信访是民怨的释放通道、民情的反馈渠道、民声的传声筒、民意的“用脚投票”的表达机制⑨。实践证明，信访既是公民参政议政的特殊通道，也是弱势群体维权的有效法宝。

　　（二）对信访问题的源头治理。信访制度的出路在于全面贯彻实施《国务院全面推进依法行政实施纲要》，深化源头治理，提高各级党委的执政能力和各级政府依法行政的水平是从源头上解决信访“洪峰”的治本之策⑩。当前信访困境在一定程度上是信访工作长期处于“末端治理 ”状态而造成的。

　　注释

　　1.《张惠新出席信访办事公开研讨会》，2005.11.14《中国纪检监察报》第1版。

　　2. 张 毅《行政处罚听证程序的适用》，参见.cn .

　　3. 黄芳《行政复议制度中听证程序的引入》，参见《湖北行政法制》，2004年第6期。

　　4. 董刚《论行政听证程序的意义》，参见/ .

　　5. 杨娴《公众参与：听证制度的灵魂所在》，参见.

　　6. 胡道才《关于构建涉诉信访终结机制的思考》，2005.10.9《法制日报》前沿实务。

　　7. 参见《巢湖市信访听证暂行办法》。

　　8. 胡道才《关于构建涉诉信访终结机制的思考》，2005.10.9《法制日报》前沿实务。

　　9. 刘武俊《信访听证会值得推广》，.cn.

　　10.汤啸天《运用信访终结听证程序遏制无序上访》，2005.12.1《法制日报》前沿实务。