对法院管理社区矫正的思考

　　我国目前正大力开展社区矫正的试点工作，但社区矫正执行机构的设置存在很多问题，根据现有法律的规定，应当由公安机关负责对五种非监禁的刑罚措施的执行，根据最高法院、最高检察院、公安部、司法部关于开展社区矫正试点工作的通知，要求由司法行政机关负责社区矫正，我们的社区矫正工作的管理体制基本确立了“两个主体”的试点方针，即根据现行法律，公安机关是“执法主体”，由司法行政部门担当日常“工作主体”。这种所谓的“两个主体”的运作模式严重影响了社区矫正的执行效率，本文试从法院作为社区矫正执行机构的角度，借鉴国外已有的经验，分析国内法院管理社区矫正的探索，探讨在我国由法院管理社区矫正的必要性、可行性，并提出由法院管理社区矫正的设想，以供讨论。
　　一、国外由法院系统管理社区矫正的实践
　　从世界范围内来看，社区矫正的执行一般分为两种方式。一种是由法院系统执行，如德国、法国等，一种是由行政机关执行，如英国、日本等，有的国家同时存在两种方式，如美国。对于社区矫正的最主要形式——缓刑来说，目前在大多数国家都在刑法中规定由法院系统来负责监督执行，负责缓刑考察工作的法院多数是原审法院，有的国家规定也可以是被告人居住地初审法院。[1]

　　1、德国。德国社区矫正形式主要是缓刑和假释。德国的缓刑、假释由缓刑官、假释官负责监督执行。缓刑假释官的主要任务包括：(1)为被缓刑假释人的就业、救济、与公共机构打交道等提供咨询、照顾和帮助;(2)对被缓刑假释人进行监督;(3)促使被缓刑假释人重新社会化;(4)完成司法部委托的相关工作;(5)向法院汇报被缓刑假释人的各方面状况等。缓刑假释官发现被缓刑假释人未遵守缓刑、假释条件的，可进行训诫，训诫无效的应向法院报告，由法官视违规程度决定延长缓刑假释期限或者重新收监执行。约有35%左右的被缓刑假释人重新入狱服刑。缓刑假释官是由法院聘任，接受法院的指示，向法院负责，属于司法部的公务人员。[2]笔者不认同德国的社区矫正是由司法部管理的结论观点。[3]这里需要明确的是，德国的国家机构设置与我国不同，德国的法院和检察院都是司法部的下设机构，而在我国，法院与司法部没有任何隶属关系。准确的说，德国的缓刑和假释是由司法部下设的法院通过聘任缓刑、假释官来具体负责缓刑假释人员的监督、救济，而不能笼统的说德国的缓刑假释是由司法部管理，因此我们不能盲目的照搬、模仿德国的做法。
　　2、法国。法国的社区矫正主要有缓刑、假释、公益劳动、剥夺权利等方式，法国各类社区矫正形式都是由被判决人惯常居住地区的刑罚执行法官负责执行。每一个大审法院应有一名或数名法官专门负责裁判的执行。负责判决执行的执行法官是在征求了最高司法会议的意见之后，以法令形式指定的，任期三年。缓刑考验期内，被缓刑人应履行的特殊要求以及有罪判决本身的要求可在任何时候由刑罚执行法官作出裁决，刑罚执行法官在缓刑考验期内也可以随时作出决定变更或取消被缓刑人应履行的特定义务。如果被缓刑人不履行特定义务，刑罚执行法官可以作出附具理由的裁定，将被缓刑人立即关押至最近的监禁场所。[4]由于假释人员应遵守的义务大部分与缓刑人员所规定的义务相类似，假释也是由执行法官负责监督执行。[5]
　　3、美国。美国的社区矫正形式主要有缓刑、假释、中间制裁等。由于联邦制的国家结构形式，在美国没有统一的社区矫正执行机构，各州有自己的一套制度措施。对于缓刑，从目前来看，成人缓刑大致有四种模式：有三十多个州由政府的矫正局管理，6个州由州法院系统管理，6个州是由当地市县法院管理，4个州由市县政府部门管理。青少年缓刑多数是由法院系统管理。赞成法院管理的人认为，法院对缓刑有更多的责任，在缓刑的全过程中，法院能对缓刑工作者进行指导并随时采取及时的行动，法院往往更相信自己工作人员的情况汇报。[6] 但是法院对假释人员没有执行权，因为在美国，假释都是司法部下设的假释委员会的管理下运作，由假释委员会负责假释的决定和监督，没有法院的参与，因此法院也就不介入假释人员的监督管理。
　　二、国内由法院管理社区矫正的探索
　　在我国，根据刑法和相关法律、司法解释的规定，对社区中的服刑人员的监督和管理是由公安机关负责承担。其实在建国初期，我国的法制建设还处于起步和摸索阶段，在当时的司法实务界曾出现过对于缓刑——这一最重要的社区矫正形式，究竟是由法院负责执行还是由公安机关负责执行的选择问题。最高法院在与公安部共同研究之后，决定对于一般缓刑犯由当地公安部门负责监督执行。[7]建国初期，管制的适用和制度也都比较混乱，人民法院可以将其作为刑罚方式适用，公安机关可以将其作为行政处罚适用，有的地方，区乡人民政府也承担执行管制的任务。1956年11月16日《全国人民代表大会常务委员会关于反革命分子的管制一律由人民法院判决的决定》公布之后，管制也正式开始由人民法院判决，由公安机关执行。[8]
　　但是，几十年的实践表明，由公安机关执行非监禁刑刑罚措施效果并不理想，很多服刑人员处于无人管的状态。在实践中，有的法院迫于无奈，为了不使非监禁刑服刑人员脱管，只能自己对服刑人员进行监督管理。如2004年无锡市开发区法院实行“新政”，首次对17名缓刑犯建档考察，缓刑判决生效后，法院在每月初向缓刑犯发送《思想汇报表》，缓刑犯必须作出书面的工作、生活汇报，由当地公安机关认可后在月底反馈到法院。法院还会定期向缓刑犯寄送法律学习资料，缓刑人员也要写出学习心得。有业内人士认为，法院注重和加大对非监禁刑人员的管理，有望推动社区矫正工作的社会化、制度化。[9]贵阳市中级法院在对一起假释案件的审理中，为确保服刑人员在假释后不再危害社会，法院特别对假释条件进行延伸，包括假释人员出监后有无生活来源等，还将征求服刑人员家庭成员及原所在社区的意见，查明其是否愿意接纳。在服刑人员获得假释后，法院将不定期对其回访，一旦发现有轻微违法行为或表现不佳，要立即取消假释。有人认为，法院这样加强假释人员的监督有越俎代庖之嫌，因为监督假释罪犯是公安机关而非法院的职责和权能，[10]但是，设想如果公安机关真正切实做好了假释人员的监督管理工作，法院不会多此一举，这一做法虽然与现行法律规定相冲突，但是法院的初衷是好的，也是为了维护刑罚的完整性和权威性，切实保证刑罚的顺利实现，预防犯罪行为再次发生。
　　近几年，法院系统还出现了一些我们现行法律尚未规定的社区矫正形式，如社会服务令制度和暂缓判决制度。这两种制度在国外的社区矫正工作中已经很具代表意义，在国内进行相关探索实践能够大力推动我国社区矫正与国际接轨。社会服务令，是法院在审理未成年人刑事案件中，对已构成犯罪的未成年涉罪对象，责令其至某一场所，完成一定期限且为无偿社会服务劳动的非刑罚化的矫治措施。适用范围包括：试行暂缓判决的，判处管制的，单处罚金的，判处免刑的，宣告缓刑的。[11]这种社会服务令制度自2002年在上海长宁法院首次试行之后，国内许多省市的基层法院相继在未成年刑事案件中尝试探索社会服务令，取得了较好的教育矫正效果。社会服务在法院指定或者法院同意的劳动场所内进行，劳动场所须有必要的帮教组织和反馈机制，及时向法院反映信息，因此社会服务令的全程运作都是由法院进行监督。同时，法院与劳动场所密切合作，可以开展多种有效的矫正项目和教育活动，积极促使涉罪未成年人改恶从善，矫正不良心理和行为。实践证明，由法院负责社会服务令——这一社区矫正形式的监督和矫正是可行的，也是成功的。通过以上实践表明，在我国，法院有能力胜任社区矫正的监督、管理和矫正任务。
　　三、由法院管理社区矫正的必要性、可行性
　　我国目前的社区矫正的执行主体比较混乱，根据现行法律规定，社区矫正的刑罚措施是由公安机关负责执行，而根据最高法院、最高检察院、公安部、司法部关于开展社区矫正试点工作的通知，是由司法行政机关负责社区矫正的执行，具体来说是由基层司法所负责开展对服刑人员的监督、管理和矫正工作。现在国内学术界也是普遍倾向于由司法行政机关取代公安机关，负责社区矫正的执行。但是，基层司法所是否有能力胜任这项工作值得怀疑。有学者指出，由于当前基层司法所不具有刑事执法性，不适应对社区矫正进行专业化管理的要求，而且还存在着管理体制不顺、基础设施薄弱、工作力量不足以及队伍素质相对较低的问题，因此，基层司法所难以胜任社区矫正工作。[12]既然公安机关和基层司法所都难以胜任社区矫正的工作，在我国应当如何构建社区矫正的执行机构，这是我国社区矫正进一步深入开展之前应当解决的问题。
　　在我国构建社区矫正的执行机构，既要参考借鉴国外的有益经验，又要充分考虑我国的现有体制情况，不能因循守旧，更不能盲目照搬。历史证明公安机关已不适合作为非监禁刑的监管和矫治工作，基层司法所的现有体制和资源也难以胜任。国外很多国家是存在由司法行政机关负责社区矫正的先例，但是在我国“两高两部”在确定社区矫正试点的管理体制时缺乏深入的调研和充分的论证。[13]我们应当看到，国外也存在不少由法院系统管理社区矫正的经验，而国内司法实务界又自发出现了由基层法院负责监督管理社区矫正的实践探索，这也反映了我国实践中的发展方向和实践需要。任何真理都是从实践中来，我们有必要对法院的这些探索加以重视，并进一步研究其合理性和可行性，探索出一条符合我国国情实际的社区矫正的管理体制。
　　1、法院管理符合社区矫正的专业性、法律性的基本要求。社区矫正是非监禁性刑罚的执行过程，刑罚的执行必定是一项专业性和法律性较强的工作，要求刑罚的执行主体必须具备刑事法律方面的相关知识和理论修养。同时，社区矫正更是对罪犯的矫正过程，社区矫正工作者要对针对服刑人员开展心理矫正，通过多种形式的矫正活动和矫正项目，通过集中学习和个别教育等方式，帮助其克服不良心理的影响，并及时帮助解决服刑人员的一些困难，对特殊需要加以引导，最终的目标是使其避免再次犯罪，成为守法公民。在这个矫正的过程中，要求执行主体队伍必须具备法学、犯罪学、心理学、社会学、犯罪心理学等多方面的知识和技能，因此，社区矫正是一项专业性、法律性较强的工作。法院在长期的审判实践中，积累了丰富的关于犯罪发生、犯罪心理方面的经验，培养了大量熟悉罪犯心理、了解罪犯处境的一线工作者，再加上可以聘任社会上的具有专业知识背景的志愿者帮助开展社区矫正，因此，法院有能力胜任社区矫正这一专业性、法律性较强的工作。

　　2、法院管理符合社区矫正的刚柔并济的工作要求。在社区矫正中，既要在监督管理上有刚性的一面，因为社区矫正是刑罚执行的过程，须进行轻微强制性的管束，必须体现一定的惩罚性;又要在教育矫治上有柔性的一面，因为刑罚的适用要以罪犯的心理康复为最终目标，心理矫治需要在对罪犯心理充分了解的基础上，开展有针对性的矫治项目，强调对罪犯心理和情绪障碍的引导和疏通。我国法院拥有一定的国家强制力量，有自己的司法警察队伍，可以保证社区矫正的顺利执行。另外，我国从1984年建立第一个少年法庭以来，现已在全国确立未成年人刑事案件都由少年法庭审理的制度。多年来少年法庭的运作，积累了丰富了针对未成年犯罪人的柔性审判和管理的宝贵经验，我们完全可以把这些实践经验进一步巩固和发扬，并运用到社区矫正的实际工作中去。此外，还可以通过聘任志愿者的形式，帮助开展对服刑人员的心理矫治和生活援助等。因此，法院的工作方式符合社区矫正刚柔并济的要求。
　　3、法院管理有利于提高社区矫正的工作效率。体现在以下几个方面：
　　(1)在由法院管理社区矫正的国家里，法院一般也是社区矫正刑罚措施的决定机关。法院经过对案件的审理，对罪犯各方面情况已经有比较全面的了解和把握，因此在刑罚执行过程中，法院可以针对罪犯的具体情况开展个性化的矫正项目，这样就大大提高了社区矫正的工作效率。
　　(2)罪犯在被矫正期间应当遵守的义务都是由法院规定的，因此法院在执行过程中对这些义务要求会有更深入的理解，更全面的把握。
　　(3)对社区矫正过程中出现的各种情况，法院可以及时作出反应。法院可以及时作出刑罚执行过程中奖惩的处理结果。罪犯在服刑过程中表现较好的，法院可以根据情况及时作出减刑的决定。对于服刑人员违反监管义务的，法院也可以及时作出惩罚措施，严重的可以将违规者带回法庭，并及时根据情节轻重和恶性大小，酌情作出刑罚执行方式的变更。如果由其他如行政机关管理社区矫正，出现以上情况时，要经过复杂的审批程序，最终的减刑或者其他刑罚执行方式变更的决定仍要由法院作出。因此，由法院管理社区矫正，可以避免不同机关之间不必要的繁琐交接程序，节约行刑资源，提高行刑效率。
　　四、法院管理社区矫正的设想
　　借鉴国外法院管理社区矫正刑罚的经验，总结国内法院监督管理社区矫正对象的探索，试对我国法院系统管理社区矫正的模式作如下设想：
　　1、关于机构设置。建议在基层法院内部建立专门的社区矫正执行部门，该部门可以叫作“社区矫正局”，与原有的“执行局”并列。社区矫正局内部可以设置管制庭、缓刑庭、假释庭等分支机构，具体管理不同类别的矫正对象。不同类别的矫正对象有其不同的特点，对其也应当展开有针对性的矫治方案，因此应当设置不同的庭，根据罪犯的类别分类矫正。这样，在刑事审判庭判决生效之后，相关司法文书立即转交社区矫正局，避免了不同机关之间的衔接配合不力的弊端，大大提高了工作效率。对于中级人民法院判决或者裁定的案件也按照就近的原则交由基层法院负责执行。
　　2、关于执行人员的配备。社区矫正是一项专业性较强的系统工程，必须要有一支专职队伍来负责执行，因此要在部门内部配备充足的专职人员，而不能由审判法官或者其他人员兼任。建议可以由具有审判经验的刑事审判法官调任社区矫正局，负责社区矫正的监督、执行。因为他们通过多年的审判实践，不仅积累了大量的刑法学、犯罪学方面的知识，而且对犯罪心理、犯罪动机的形成，以及对罪犯的需求都有很深刻的理解，可以在对罪犯充分了解和把握的基础上，开展有针对性的矫治活动。这样，通过法院内部调任的方式建立社区矫正工作者队伍，不改变工作者的原有人事关系，因此在实践中具有较大的可操作性。也可以通过向社会招聘的方式，聘任社区矫正工作者。无论哪种方式，要成为正式的社区矫正工作者必须经过严格的培训。
　　3、关于志愿者队伍建设。法院专职人员的数量和能力毕竟还是有限的，需要广泛发动群众力量，吸收一定数量的志愿者参与到社区矫正中来，他们可以利用业余时间帮助开展对服刑人员的矫正活动。志愿者可以是相关领域的专家、学者、心理医生或者高校学生，也可以是表现较好的刑满释放人员，因为他们更了解被矫正对象的心理，与被矫正对象也有更多的共同语言，一部分刑满释放人员也有服务社会的热情和愿望，他们可以在帮助矫正的过程中，与被矫正对象一起相互促进，共同进步。　　        4、关于奖惩的处理。建议赋予法院社区矫正局充分的奖惩决定权，即社区矫正局有权直接对被矫正对象的奖惩作出处理，而不需要经过其他部门的审批。这样可以节约宝贵时间，既可以提高被矫正人员的接受矫正的积极性，也能够对违反监管规定的人员及时作出处理，提高工作效率。社区矫正局也应当享受减刑决定权，对表现较好，符合条件的被矫正对象依法进行减刑，使社区矫正保持在一个高效、动态的运作过程中。使那些表现较好、已经没有矫正必要的人员及早脱离被监管的状态，对恶性较大的对象加强或延长矫正，充分体现个别化的原则。对于违反监管规定的对象，社区矫正局可以直接作出惩罚的决定，对于重新犯罪的，应当立即撤销社区矫正，转交公安机关、检察机关进行侦察、起诉。
　　参考文献：
　　[1]张文学编著《中国缓刑制度理论与实务》，人民法院出版社1995年版，144-145页。
　　[2]陈泽宪《德国、法国非监禁刑罚及替代措施》，?id=2762.
　　[3]司法部赴德国社区矫正培训团《德国社区矫正概览》，《中国司法》2005年11期。　　[4]刘强主编《各国(地区)社区矫正法规选编及评价》，中国人民公安大学出版社2004年版，435-436页。
　　[5] [法]卡斯东?斯特法尼等著 罗结珍译：《法国刑罚总论精义》，中国政法大学出版社1998年版，643页。
　　[6]刘强编著《美国社区矫正的理论与实务》，中国人民公安大学出版社2003年版，64、65页。
　　[7]《最高人民法院关于判处缓刑的一般刑事犯由公安部门监督执行的复函》，1953年3月27日，法办字第1657号。
　　[8]吴宗宪等著《非监禁刑研究》，中国人民公安大学出版社2003年版，461-462页。
　　[9]《开发区法院为缓刑犯建档，法官和犯人间的沟通更紧密——监外管理导入“社区矫正”》，《无锡日报》2004年03月10日。
　　[10]《这样假释不妥》，《法制日报》2004年1月6日。
　　[11]《上海长宁法院试行社会服务令一周年专题》，《青少年犯罪问题》，2003年3期。　　[12][13]刘强《我国社区矫正试点中的管理体制弊大于利》，《法学》，2005年9期。