司法救助的历史演进与制度构建

摘 要: 最早产生于英国的司法救助是随着欧美市场经济福利国家的出现而产生的，对于穷人、弱者的诉讼救助，始终是该制度的核心内容。因我国地区之间经济发展不平衡，收入存在差异，一部分公民因经济困难支付不起必要的法律费用、难以平等地实现自己的合法权益，要实现“公民在法律面前一律平等”的原则，这就需要国家和社会对这部分公民提供必要的司法救助。构建完善的司法救助制度，能够从程序上实现当事人诉讼权利的平等，从而保障其实体权利最终实现的可能性，体现和谐社会的内在要求。
关键词: 司法救助；公平；弱势群体

司法是法治社会中的一个极富实践性的环节，是连接国家与社会之间的主要桥梁，是法律制度是否完备的监测站，是实现公平正义的殿堂。[1]它作为维护社会公平和正义的最后一道防线，不仅仅要使社会各方面的利益关系得到妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确的处理，而且还要在协调和处理这些利益关系的方式上公平正义。 “法律面前人人平等”已经不仅仅是一句口号了，它被宪法、法律、法规所固定，成为了金科玉律。它要求司法机关在适用法律时，对一切公民，都要平等对待。对于任何公民，不论其民族、种族、性别、职业、社会出生、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限如何，都既不能给予特殊的优待，也不能给予任何歧视。然而，法律的规定仅仅是使大家在法律面前站在了同一个起跑线上，可跑得快慢、早晚不是凭自身就能够决定的。这是因为诉讼本身，除了是一个最公平的解决方式外,还是一个最为昂贵的成本的解决方式,最复杂的解决方式。这就如阿瑟•奥肯所指出的那样：“法律面前人人平等被誉为我们权利中最高的精华。而这项权利的付诸实现，即便从最低限度说，获得法律咨询和辩护的花费对穷人也是高昂的。”[2]
现代社会发展到今天，已经要求由形式平等走上实质平等，形式正义走向实质正义，为了实现这一目的，就必须建立相应的制度对弱势群体予以保障，而使用司法救助制度来平衡诉讼权的行使就成为必需。
一、国外司法救助制度的历史进程
包含司法救助内容的法律援助起源于英国。早在1424年，苏格兰的一项法规创立了穷人登记册，据此，提起诉讼的当事人可以免费得到法律顾问和代理人的帮助。1495年，英格兰承认穷人享有免付诉讼费的权利, 高等法院和上诉法院依据《最高法院章程》对不能支付民事诉讼费用的人给予法律援助。1903年，英格兰又对所诉刑事案件请求辩护人帮助的问题作了专门规定。 经过近五百年的发展，1948年，英国制定了《法律援助法》，是世界上法律援助最为完善的法律之一。民事诉讼费救助是随着欧美市场经济福利国家的出现而产生的。早在1921年，德意志魏玛共和国就开始了一项政府资助的诉讼费援助计划，此后英国、荷兰、新西兰、挪威等国家分别通过了诉讼费用援助法。在福利国家中，既然个人有获得法院审判及获得律师帮助的社会福利权利，那么对于那些没有资力支付诉讼费的人或群体，国家或社会应给予经济上的帮助，使诉讼成为可能。由于消费者、环保主义者、穷人和受歧视者是传统上有可能通过诉讼来维护自身权利的群体，因此，上世纪60年代以来的诉讼援助制度，主要是针对这类人而设。对于穷人的诉讼援助，始终是该制度的核心内容，这是因为各国都以受助人的财力即经济状况作为确定诉讼费用援助的依据，差别仅在于对“贫穷”的界定标准不同。在德国，诉讼援助按当事人的收入额和财产额决定：收入额在标准线以下的，一概给予全部诉讼援助；收入额在标准线以上而又未超过一定限度的，给予部分诉讼援助，即准许分期交纳诉讼费用，但以48个月为限。当事人收入的计算，依照《联邦社会救助法》的规定，即把诉讼援助与社会救助联系起来考虑，这一点突出体现了德国福利国家的特点。1998年法国对法律救济概念进行了扩展，使公民享有以下权利：（1）对其权利和义务的知情以及了解帮助其实现其权利的机构；（2）在享受其法律权利或履行其法律义务时，获得法律救济，以及在非司法程序中获得帮助；（3）获得法律咨询；（4）在制定和缔结法律文件时获得帮助。除上述制度外，还有最初产生于19世纪的法国的“诉讼保险”制度以及《法国民法典》第2044条规定了协商解决纠纷机制。经过多年的发展，欧美国家民事救助制度形成了完备的制度体系，对救助对象、范围、主体等作出了具体规定。[3]
司法救助制度的历史发展与进程表明了它源于公民平等的诉讼权，是对平等的制度化阐释，是一国民主法治化进程的重要标志，也是衡量一国现代文明程度与社会和谐的重要标准之一。公平是人类社会永恒的价值理念和基本的行为准则，司法救助制度正是公平理念不断发展的必然结果。
二、我国司法救助制度的现状剖析
我国的司法救助制度，有其不断发展的过程，从制度层面而言，1989年《人民法院诉讼收费办法》（以下简称收费办法）首次对诉讼费用的缓、减、免作了规定，但该规定非常简略，仅仅宣称“如果当事人缴纳诉讼费用确有困难，可向人民法院申请，缓交、减交、免交。”但没有涉及到适用的条件，对象及具体程序的问题。1991年的《民事诉讼法》仅仅重申了《收费办法》的规定。1999年6月19日最高人民法院通过的《<人民法院诉讼收费办法>补充规定》（以下简称《补充规定》）正式提出了“司法救助”概念，但没有进行具体阐述。2000年最高人民法院出台的《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》（以下简称《救助规定》），对司法救助的概念、对象以及审判程序等内容作了规定。针对近年来经济确有困难群体出现的新的变化，最高人民法院于2005年4月5日修订了《救助规定》，通过了《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》（以下简称《新规定》），相比《新规定》比《救助规定》进步主要表现在：（1）重新阐述了司法救助的概念；（2）进一步扩大了司法救助的范围，加大了司法救助的力度；（3）完善和简化了司法救助的审判程序；（4）相对明确了提供经济困难标准的部门。[4] 2007年1月15日，最高人民法院出台了《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》，提出了要探索建立诉后司法救助制度，包括刑事被害人国家救助制度和执行救助基金制度。这个意见的颁布实施，标志着我国执行救助制度的基本确立。
从目前的司法实践来看，现行的司法救助制度主要是指：“人民法院对于当事人为维护自己的合法权益，向人民法院提起民事、行政诉讼，但经济确有困难实行诉讼费用的缓交、减交、免交。”[5]这里的司法救助的概念定义比较狭隘，仅仅将司法救助限定为诉讼费用的减、缓、免交，即司法活动中对弱势者给予的司法负担的豁免，没有将为当事人提供诉讼上的便利、为困难者提供司法救济界定进来，尤其是没有将给予生活极度困难的申请执行人或刑事被害人进行经济救助予以明确规定。“在目前经济社会发展仍不平衡，贫富差距仍在扩大的情况下，如果没有对困难群众特别的制度保护，法庭就容易变成诉讼技巧的竞技场，强者和弱者在形式正义面前就很难获得正义的平衡。”[6]
三、我国司法救助制度存在的问题
现阶段，我们的这个社会相对来说还是一个比较和谐的社会，但是仍然存在着许多不和谐的现象和因素，随着经济的快速发展，我国城乡之间、地区之间、阶层之间等不同方面的利益变动也进一步加剧，在社会生活的一些领域，不同程度地出现了贫富差距、城乡差距、区域差异拉大，经济社会发展不协调。[7]现行司法救助制度的不足和缺陷逐步也显现出来。
（一）司法救助的性质不清
一般人认为，司法救助制度是人民法院对当事人行使诉讼权利的一种诉讼制度的保障。其实这种理解是狭隘的。司法救助的性质不仅仅如此，司法救助制度的设立是为了维护社会弱势群体的合法权益及保障司法公正。因此，它属于社会救助的性质，应该是社会保障制度的一部分。然而目前人们对此的认识并不如此，从而在立法及其实际操作上产生了较大的误差。
（二）司法救助的定位不准
目前一般都将司法救助与法律援助相区别，认为司法救助是审判机关在民事诉讼、行政诉讼中通过对当事人缓交、减交或者免交诉讼费用的救济措施。而法律援助是指在我国法律援助机构的指导和协调下，律师、公证员和基层法律工作者等法律服务人员，为经济困难或特殊案件的当事人，给予减、免收费，提供法律帮助的法律制度。其实，这种区分割裂了两者之间本是紧密的关系，不但不利于司法救助制度和法律援助制度的发展和完善，而且也不利于社会保障机制的构建。司法救助与法律援助应该是相容关系，司法救助应当被包含在法律援助制度范围内。
（三）司法救助的立法滞后
衡量一个国家司法救助制度是否健全，其中一个重要的标志是看其司法救助法制体系是否完备。我国司法救助制度本身就不健全，没有形成体系，更不要说作为保障的司法救助法律体系了。而许多司法救济制度比较发达的国家，都有健全的司法救助法律体系作保障。
（四）司法救助的规定不成体系
对于司法救助的规定一般散见在法律、法规中，成为一鳞半爪。在为民、便民、利民的思想指导下，各部门又相继出台了一些规定、意见。如最高人民法院的《关于对确有困难的当事人予以司法救助的规定》，最高人民法院、司法部的《关于民事诉讼法律援助工作的规定》，司法部、民政部、财政部、劳动和社会保障部、国土资源部、建设部、卫生部、国家工商行政管理总局、国家档案局联合出台《关于贯彻落实《法律援助条例》切实解决困难群众打官司难问题的意见》等等，这些规定相互之间缺乏衔接，不能成为体系。
（五）司法救助的实践操作不具体规范
不论是法律援助，还是最高人民法院的《关于对确有困难的当事人予以司法救助的规定》，在实际操作上都带有很大的随意性，这种随意性表现在衡量标准、监督机制等等方面。这使司法救济缺乏透明度，让人敬而远之，反而不易实现设置它的目的，造成了司法救助的范围随意地被扩大或者缩小。
（六）司法救助的方式较为混乱
目前在司法实践中除了诉讼费用的缓、减、免及法律援助外，部分法院还开辟了执行救助的渠道，对于因为执行不能而确有生活困难的当事人进行执行救助，预付执行标的款。还有的法院在执行中，运用并案执行，以节省司法救助的案件在执行中实际发生的费用来达到司法救助的目的。这些措施，有的还需要进一步的完善，如前者。
有的只能说是便民措施，如后者，而不宜列入司法救助的行列。
四、司法救助制度的构建与完善
（一）立法层面
应对司法救助的相关法律规定进行完善。法院作为救助法规制定者和实施者的作法违背法院的中立地位，不利于司法救助的长远发展，建议制定《司法救助法》以及相应的地方性法规，对司法救助的条件、范围、形式、程序、经费等作出具体规定，与刑事诉讼法、民事诉讼法等法律体系相衔接，明确司法救助的职责主体。1、以司法机关为救助职责主体，由当地人民法院、人民检察院确认和发放救助金；2、政法委牵头，由法院、检察院、公安局、司法局、财政局等成立专项工作办公室，作为救助辅助主体，实施司法救助；3、由法院确认是否进行司法救助，政府或其职能部门（如民政局）发放救助金；4、人民法院为唯一的司法救助机关，同时协调好和有关部门的工作职能与分工，构建多元化纠纷解决机制。
（二）实践层面
1、适当扩大司法救助对象的范围
将不属于低收入群体，但诉讼中出现经济困难的当事人和确有经济困难的单位列入救助范围，可适用缓收或适当减收诉讼费。若其胜诉，赢得利益超过受诉法院对其减收的那部分诉讼费，可要求其足额补缴。
2、扩大司法救助的方式
救助方式的多少与实现的可能性决定着司法救助实现的广度与深度。由于司法救助是由人民法院对弱者进行的一种保护，从法院的“中间裁判者”的法律地位和诉讼的“公正、平等”的精神实质分析，法院不可能对弱者保护得面面俱到。如果这样，弱者一方由于法院这个国家权力机关的支持，倒可能变成强者，双方当事人的地位会重新失衡。因此，在设计司法救助的方式时应把握好一个度，使本来地位失衡的当事人地位实质上接近平衡，不能“矫枉过正”。一是要注意为进入诉讼的弱势群体指定承担法律援助义务的律师担任辩护人或诉讼代理人。二是要注意为进入诉讼的弱势群体及时建议公安机关调查取证。这主要是针对受害人为弱势群体的刑事自诉案件而言。当前，一些刑事自诉案件的受害人由于调查取证能力弱而使得案件无法立案，自己的合法权利得不到保护。本来就处于生存和发展弱势的人群，自己的合法权利受到侵害时再得不到及时的救助，无异于雪上加霜。对此，人民法院有必要建议公安机关调查取证。

3、拓宽司法救助的途径
具体从以下几方面着手：一是立案救助。立案是司法救助工作的第一道关口，在审判实践中应改革立案方式，采取各种便民、济民措施，既要履行好人民法院的审判职责，又要有助于维护弱势群体的合法权益。对因文化程度低或身体有残障等原因写不了诉状而要求立案的，积极推行口头立案方式。同时，要加强立案阶段的释明工作，当事人在起诉时，立案法官要在审查起诉状后，作好如下释明，即诉讼请求是否适当的释明，权利义务的释明，诉讼举证的释明以及诉讼风险的释明等。 二是案件审理救助。创新现有的审判体制，为弱势群体及时、低成本地维权创造条件，应尽力做到在保证司法公正的前提下，为弱势群体在诉讼中提供更多的便利，以帮助其充分实现合法权益，降低诉讼成本。三是案件执行救助。在执行阶段，涉及弱势群体的，则应做到既要维护法制权威，又要维护社会的稳定，充分实现“弱势群体生存权保护原则”。要特别注意以下几个方面：（1）对同一被执行主体有多个申请执行人中的弱势群体优先兑付执行款、物；（2）对被执行人确属下岗、失业人员，无力履行生效裁判的，应优先中止或终结执行；（3）对涉及赡养费、抚养费、抚育费、抚恤金、医疗费用和劳动报酬等内容的法律文书，人民法院应依职权由审判庭直接送执行机构执行，以维护弱势群体的合法权益和会公益。
4、救助资金纳入国家财政预算，建立司法救助基金
经费保障是司法救助工作正常开展的最根本条件之一，没有可靠的经费保障，司法救助工作往往就无从谈起。在一些司法救助制度较为健全的国家，司法救助经费都依法被纳入国家财政预算，设立专项的司法救助基金由国家财政予以支付。同时建议尽快纳入社会救助体系的司法救助基金，该体系应由党委牵头、政府出资、法院承办。首先救助基金应独立核算。以各级财政解决为主，接受各界捐赠为辅，单独设立帐目核算。救助基金只针对当事人，原则上“救急不救困”，实行一次性救助。在救助功能上与一般的社会救助和社会保障区别开，即只是临时承担救助功能，在法院发放救助金后，执行到位的款项会优先补入司法救助基金。其次是明确救助范围和标准。建议将司法救助基金与执行救助基金相结合，将未获赔偿的刑事附带民事受害人、被执行人无力履行且生活困难的申请执行人、无力支付各种诉讼、鉴定费用的当事人，都列为基金救济对象。救助金额以基本达到救急为标准，不以当事人实际损失为标准。再次是申领程序必须严格。严格执行当事人申请、法院初核、财政主管部门复核、法院执行的步骤进行，基金使用达到公开、透明、高效。
5、实行联动的司法救助机制
鉴于困难当事人在现行司法救助制度中无法在诉讼中获得必要法律服务，建议将司法救助制度和法律援助制度有效衔接，扩大司法救助制度内容，改善弱势群体进入诉讼后的不利地位，提高司法救助的工作效能。同时，人民法院应积极争取党委、人大、政府等部门的积极支持，联合司法、民政、基层政府、人民调解组织等构建多元化纠纷解决机制，将弱势群体案件纳入多元化纠纷解决机制，从源头上消除弱势群体“诉讼难”问题。
6、增设司法救助的监督制度
规范司法救助工作的职责分工，将司法救助纳入流程管理体系，明确立案、审判和执行各个环节的法官在司法救助工作的职责，各司其职，分工负责，同时要充分发挥法院内部纪检监察部门的作用，由法院纪检监察室每月对司法救助情况进行监督检查。对符合司法救助条件而未给予，或者不符合条件而错误给予救助的，都要及时纠正，并给予相关责任人以相应的纪律处分。此外，对缓交期限届满，当事人未交纳诉讼费用的，如果案件在审判阶段，则有审判庭法官催缴，拒不交纳移送执行部门强制执行。如果案件已在执行阶段，则由执行部门法官催缴，拒不交纳的，强制执行或从已执行到的财物中扣除。
7、明确出具经济困难证明的部门
由于人口流动的日益频繁，信用意识的淡漠、税收征管体系的缺陷导致对具体个人或企业的收入情况并没有完全的掌握，导致相关部门难免出具与实际完全符合的困难证明，这些客观原因的消除可能需要较长的时间。针对该问题，目前可规定公民经济困难证明的出具由民政部门或劳动保障部门。企业经济困难证明的出具由税务部门，但故意或重大过失出具与实际情况不符的困难证明的，要依法承担法律责任。
和谐社会首先是法治社会，法治社会的核心内容是正义、公平。由于公民所处的社会环境不同、所受教育程度不同、尤其是所拥有的社会财富的不同，造成了在实际生活中获得法律保护机会的不均等，从而致使实际享有权利上的差异。消除这种事实上的差异，实现对公民权利的平等保护，使各个方面的利益关系得到有效的协调，进而推动社会稳定、有序的发展，就要进一步完善司法救助制度，这不仅仅是提高司法文明的需要，更是整个和谐社会建设的基础条件。
参考文献：
[1]杨一平.司法正义论[m].法律出版社.1999.25.
[2][美]阿瑟•奥肯.平等与效率[m].华夏出版社.1987.18.
[3]李双元,谢石松.国际民事诉讼法概论(修订版)[m].武汉大学出版社,2001年;徐宏.国际民事司法协助[m].武汉大学出版社,1996.
[4]徐来.最高法司法救助新规:扩大司法救助范围，简化审批程序[n].法制日报,2005年4月7日.
[5]最高人民法院.关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定. 2000年7月12日.
[5]马勇霞.开展法律援助，共建和谐社会[eb/ol].人民网,2005年7月20日.
[6]闵建生.和谐社会背景下执行救助制度的建立[j].法律适用,2007.5.

abstract: the first appeared in the united kingdom and european markets, with the aid of judicial economy arising from the emergence of the welfare state, for the poor, the weak action relief is always the core of the system. because of uneven economic development between regions, income differences, some citizens can not afford the necessary financial difficulties due to legal costs, it is difficult to achieve their legitimate equal rights, to achieve "equality of citizens before the law" principle, which to this part of the national and civil society to provide the necessary relief. construction of sound judicial relief system, to the parties from the program to achieve equality of rights of action to safeguard the rights of the ultimate realization of their physical potential, reflecting the inherent requirements of a harmonious society.
key words: judicial assistance; fair; vulnerable groups