简论检察机关在公益诉讼中的主体资格

　　[论文摘要]在国家利益、公共利益遭受侵害而引发越来越多公益案件的情势下，我国地方检察机关以原告身份提起的公益诉讼也日渐普遍，与此同时，公益诉讼制度的缺失问题也日显突出。笔者认为，检察机关提起公益诉讼既有法理依据，又存在现实障碍。我国应在借鉴他国经验的同时结合我国国情，适时建立公益诉讼制度，进一步完善我国法律制度，促进法治进程。

　　[论文关键词]检察机关；公益诉讼；理论依据；障碍；展望
　　一、我国公益诉讼主体资格适用现状分析
　　（一）公益诉讼的含义
　　我国关于公益诉讼的定义，在理论界和实务界内部及相互之间均尚未达成共识。理论界大多数诉讼法学者主要从行政公益诉讼和民事公益诉讼两个方面进行各自的研究，对民事公益诉讼或行政公益诉讼分别进行定义。也有少数学者对公益诉讼进行统一定义，但具体论述时又往往从民事公益诉讼和行政公益诉讼分别展开讨论。而在实务界，推动公益诉讼的主要是检察机关，它们大多主张的是民事公益公诉（或称为民事公诉），对于行政公益诉讼涉足甚少。纵观公益诉讼定义的表述，“救济对象广义说”的观点认为，公益诉讼是指特定的国家机关和相关的组织和个人，根据法律的授权，对违反法律法规，侵犯国家利益、社会利益或特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究法律责任的活动。与之相对应的“救济对象狭义说”的观点认为，公益诉讼是指任何组织和个人都可以根据法律法规的授权，对违反法律、侵犯国家利益、社会公共利益的行为，有权向法院起诉，由法院追究违法者法律责任的活动。梁慧星教授认为：公益诉讼针对的行为损害的是社会公共利益，而没有直接损害原告的利益，因而与起诉人自己没有直接利害关系的诉讼。所谓“没有直接损害”一语，在这里要作狭义的解释，只是指没有“直接”损害。当然，损害社会公共利益的行为最终是要损害个人的利益，公共利益与个人利益有天然的联系。
　　（二）当前我国公益诉讼主体资格现状
　　当前，我国未成年人保护法、妇女儿童权益保护法、婚姻法、环境保护法、消费者权益保护法等单行法都涉及到公益问题，但却均无法律明确对公益诉讼进行规定，倘若一旦有人违反了这些法律，法律没有规定何种主体有权通过诉讼来要求停止违法行为或追究违法行为法律责任。究其原因在于，相关法律在建立新的法律规则之时却没有建立起这些规则的有效执行体系，特别是忽视了程序救济的必要渠道。一言以蔽之，我们缺乏公益诉讼制度。实践中，关于公益诉讼的诉讼主体资格的法律适用，主要以民事诉讼法、行政诉讼法及刑事诉讼法为指导，而我国现行诉讼实行的是诉讼主体一元化，导致公益诉讼主体资格受到严格限制，也随之产生公益诉讼主体资格难以确定等问题。
　　根据我国《民事诉讼法》第108条之规定，原告必须符合两个条件：“法定的民事主体，包括公民、法人、其他组织；与案件有直接利害关系。”这两个条件缺一不可，尤其是“必须与案件具有直接利害关系”资格的限制，成为提起民事公益诉讼请求无法逾越的司法障碍。这种原告一元化的立法是以财产私有制为基础的，即假设任何合法权益都有着积极的捍卫者，一旦其权益受损，那么权利人必然会诉求于法律。《刑事诉讼法》第99条第2款对此有例外规定：“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”然而，在公益诉讼中由于权利主体是社会公众，这种权利主体的分散性和不确定性导致权利主体难以根据现行法律直接行使自己的诉讼权利。由于诉讼主体的不适格和诉讼主体立法的缺失，加之我国政府机关及一般社会性组织对维护公共利益缺乏积极性，这就造成了在对于损害社会公共利益的诉讼难以进行。
　　理论界大多数学者认为能够提起公益诉讼的主体包括一般公众、社会团体和检察机关。关于一般公众和社会团体作为公益诉讼的主体，需要探讨两个问题：一是具备什么条件的公民和团体才是适格的诉讼当事人；二是所提起的诉讼必须是否与自己没有利害关系。首先，从公益诉讼的目的和性质看，似乎不应该对当事人施加过于严格的限制，但是出于对滥讼的担心，要求对当事人以一定的标准做适当的防范控制。由于公益诉讼涉及的是公共利益，而且个人在诉讼中承担相关诉讼负担的能力有限，个人提起公益诉讼的积极性相对较弱，而组织，特别是公益性组织对于推动公益诉讼具有重要的意义。公益性组织是以促进和保护公共利益为宗旨的非赢利性组织，例如消费者权益保护协会、动物保护组织、残疾人联合会、妇女儿童保护组织、以及一些公益性的行业协会等，这些公益组织比一般公众更加关注相关公共利益，可以成为公益诉讼的积极推动者。 因此，符合法定条件并符合本身章程目的的团体，应当具有公益诉讼的诉讼资格。其次，对于公益诉讼是否必须不得与当事人有利害关系，存在一定分歧。换句话说，如果这个诉讼是为了个人的利益进行的，但是诉讼本身的意义超出当事人自己私利的范围，具有社会的普遍性，诉讼的结果对公众利益影响较大，这样的案件是否可以划入公益诉讼的范围。主观论认为原告提起诉讼如果主观上是为了个人利益而起诉的，虽然客观上对其他人也有利，也不能认为是公益诉讼，只有主观上是为了公众利益起诉的才是公益诉讼。客观论则认为诉讼的提起只要结果客观上促进公共利益的增进，这样的诉讼就应当被看作是公益诉讼，那种“主观为自己客观为他人”的诉讼也应该属于公益诉讼的范畴。
　　那么，检察机关在公益诉讼中的诉讼主体资格有什么理论作为依据，理论和实践中又存在哪些障碍，该如何克服这些障碍呢？

　　二、检察机关享有公益诉讼主体资格的理论依据
　　（一）保护国家利益和公共利益的需要
　　在我国经济转型过程中，出现了国有资产的大量流失损害国家和公众利益的案件，垄断市场价格侵害公众消费者利益等案件。但由于侵害的国家利益和社会利益是分散性的权利，享有社会公益的主体具有广泛性和不特定性，加之传统的原告适格理论和直接利害关系标准的限制，常常在公益受损后出现以下情况：一是起诉后，不符合起诉条件，法院不予立案；二是诉辩双方力量失衡，侵权主体力量强大，起诉方诉讼地位较弱，行为能力、主体资格和举证能力受限，难以胜诉；三是即使胜诉，权利很难得到全面保护。主体的不特定性和举证责任的制约，损害的赔偿额度与实际侵权主体造成的损失完全不对等，造成权责失衡。

　　（二）检察机关作为国家法律监督机关的宪法需要
　　我国《宪法》第129条规定“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”对国家的法律实施过程进行全面的监督并确保法律得到统一正确的实施是检察机关的法定职责。这不仅包括刑事公诉和抗诉，而且也应包括公益讼诉和抗诉。赋予检察机关提起公益诉讼的权力，发挥其维护国家和公共利益的职能，是宪法赋予检察机关的历史使命。
　　（三）维护公平正义，实现民主法治的需要
　　公平正义是法治的基本理念，是维护社会共同体基本价值体系的基础与标志。司法是法治社会人民维护合法权益，追求公平、正义的最后屏障。没有公平正义，就没有社会正义；没有有效的法律监督，公平正义就不可能转化为具体的法律实践。公益诉讼制度的缺失导致诉讼所指向的社会矛盾依据现有矛盾解决机制难以得到解决。赋予检察机关提起公益诉讼的权力，有效地化解社会矛盾，更能体现社会主义的法治理念及依法治国的基本方略，最终实现民主法治这一目标。
　　三、检察机关提起公益诉讼的障碍分析及展望

　　如前所述，我国无论是在理论界还是实务界对于公益诉讼的研究都明显滞后于社会的发展，在现行的立法和司法体制下，检察机关提起公益诉讼还面临着诸多障碍，如何构建检察机关提起或参与公益诉讼，笔者对此提出粗浅认识。
　　（一）障碍分析
　　立法的缺位一直困惑着检察机关，面对每年数额巨大的国有资产流失和众多无法统一的公共利益的侵害，既不能无动于衷，又无具体的可操作细则。当前我国现行的不论是民事诉讼法还是行政诉讼法，对于有权提起诉讼的原告的条件都是以“适格说”和“利害关系说”为理论依据进行法律规定的，司法实践中，法院也是以此为标准来确定原告是否适格的。这种原告“适格说”和“利害关系说”，事实上剥夺了社会公众对公益诉讼的起诉权，我们应该树立起“有损害就有救济”的诉讼理念，对原告资格作适当性扩张解释，把检察机关纳入到公益诉讼的原告范畴。
　　（二）检察机关自身特殊法律地位造成主体不平等诉辩失衡之障碍
　　人民检察院对人民法院的审判活动所享有的法律监督者权，无形中限制和制约了其以提起诉讼的方式参与公益诉讼的能力。不可否认，检察机关提起公益诉讼，其实质是公权利介入民事、行政案件，影响诉辩双方的诉讼地位的平等性，使诉讼双方当事人的权利义务关系失衡，也会影响法院审判的独立性。
　　（二）展望
　　1.通过立法赋予检察机关适格原告资格
　　我们可以借鉴外国成熟的立法经验，公益诉讼主要应由公民或社会组织最初启动，由普通公民或社会组织向检察机关检举、告发，检察机关再据此决定是否有必要提起公益诉讼。在法律上确立和承认检察机关在公益诉讼的主体资格，在利害关系人不愿起诉或不能起诉以及无其他主体起诉的情况下，可由检察机关代为起诉。④检察机关作为专门的法律监督机关，理应通过提起民事、行政诉讼的方式，将案件引入审判程序，这也正是履行法律监督职责的表现。
　　1997年的南阳市方城县检察院以方城县工商管理局和汤某为被告提起了一起国有资产流失案，开了国内公益诉讼之先河。之后贵州、黑龙江、江苏等地的检察机关相继进行了公益诉讼，但真正达到规模化的程度则是在进入本世纪以后，至今检察机关提起和参与的公益诉讼逾百起，极大地推动了我国公益诉讼的发展，为公益诉讼的立法夯实了基础。实践证明，为更好地纠正公共性违法行为，维护国家利益和公共利益，在法律上确立和赋予检察机关在公益诉讼中的主体资格是合理且必要的。
　　2.严格界定提起公益诉讼的范围
　　作为法律监督机关的检察机关，以公权力介入民事、行政纠纷的范围不宜宽泛，其提起公益诉讼仅是保护国家利益和社会利益的一种手段，如果诉讼范围过于宽泛，公权力将会严重干预民事主体的平等性、私法自治以及契约自由等原则，将不利于社会主义市场经济的建立和完善。因此，必须严格界定检察机关提起公益诉讼的范围，而不是所有牵涉到公共利益和国家利益的保护，都需要其提起公益诉讼。行政机关负有管理国家和社会的职能，首先应该由它们来依法履行职责，只有在行政机关不履行职能，适格主体怠于起诉，无法起诉时，检察机关才提起公益诉讼。
　　他山之石，可以攻玉。借鉴国外的立法及司法实践，结合我国国情，笔者认为可以由检察机关提起公益诉讼的案件主要有以下几类：第一类，国有资产流失案件；第二类，食品卫生安全案件；第三类，环境污染等公害案件；第四类，社会保障案件；第五类，反垄断和反不正当竞争案件；第六类，政府采购案件；第七类，涉及公共利益但又没有起诉主体的案件。
　　囿于法律的原则性规定，我国的公益诉讼制度还没有真正建立起来，公益诉讼在我国还是个既具有理论意义又具有实践意义的全新课题。我们应及时总结检察机关提起公益诉讼案件的经验，不断深化对公益诉讼的理论探讨，适时提出建设性的立法意见，期待我国能早日建立和完善公益诉讼这一法律制度，进一步健全社会主义法治。