试论我国公证机构改革

　　[论文摘要]2006年3月1日，经过10年反复酝酿的《公证法》正式实施，新一轮的公证机构体制调整和改革又陆续展开。目前各地启动的新一轮的体制改革仍停留在了初始阶段，各地因本地的资源、决心和力度的各异，且未能总结出一个具有普适性和示范性的通用模式，事业单位体制下的公证机构体制仍存在着诸多问题。

　　[论文关键词]公证 公证机构 改革

　　引言

　　2012年10月，嘉兴桐乡市公证处主任被网民举报收入畸高、消费铺张，引起了社会的广泛关注和一片质疑。两个月多后，桐乡市纪委宣布调查结果认为，公证处的高收入、高开支的现象虽不合理但并无违规之处。这一结论引发了热议，并将人们的视线再次引向了有关公证机构的现状和公证制度的改革这一问题上来。
　　实际上，公证制度历经多次改革、变迁，本次事件也并不能完全表现和暴露出现行公证体制运行下公证机构存在的所有问题。甚至，在现今公证机构设置格局多元化、公证机制运行地域化的背景下，公证体制实践中存在的各类问题的表象是大不相同甚至是相悖的。

　　一、我国公证机构体制的演进

　　1982年4月国务院公布的《中华人民共和国公证暂行条例》（以下简称《暂行条例》）。这一条例模仿了原苏联的公证体制，实行的是完全行政化的公证制度；在中共第十四届三中全会拉开建立社会主义市场经济体制的序幕，并将公证机构定性为市场中介组织的背景下，2000年7月，国务院批准并转发了《关于深化公证工作改革的方案》，要求“现有行政体制的公证处要加快改为事业体制”，并同时鼓励根据各省的实际情况组织试点设立合伙（合作）制公证处，行政、事业、合伙（合作）三种公证体制并存的情形由此形成，并延续至今。
　　这样的市场化改革在各地的推行程度和模式各异，反应也不一。这尤其表现在新设立的合伙（合作）制公证机构的设立与发展情况上：于2000年6月成立的厦门鹭江公证处较快地适应了新的机构形式，并已步入其良性运营的第十三个年头。而在同年1月于深圳设立的全国第一家合伙（合作）制公证处的深圳至信公证处，在其成立运营仅两年半就爆出“失踪”案和腐败丑闻，这一市场的不良反应，还一度导致改革被“叫停”。
　　另外，该次改革的重头戏——改革转型为事业单位方面：仅仅用了不到一年，除了少数西部偏远地区，全国的绝大多数公证机构均已完成了转型为事业单位的改革工作。但此番改革后，各地已改制为事业单位的公证处的具体类型也不一：是否采用“自收自支”模式不一，是否实行岗位绩效工资制度不一。采用“自收自支”模式的公证处如前文所提到的桐乡市公证处，若在一定区域内公证机构数量设置或公证费用规定不合理，就有可能导致作为还未完全走向市场化竞争的公证机构，因为对公证资源的垄断而产生前文所提到的收入畸高但却合法合规的怪象。而在不实行岗位绩效工资制度的公证机构，便造成了公证员的权责不相符的局面，无法对公证员进行良性的激励，从而减低了公证的质量和效率，使得公证制度的运行无法满足市场经济对其提出的要求。
　　2006年3月1日，经过10年反复酝酿的《公证法》正式实施，而与其配套的《公证程序规则》也在随后颁行，随着这两部对公证立法研究和公证制度实践均有着基本法律依据作用的法律、规章的实施和颁行，新一轮的公证机构体制调整和改革又陆续展开。

　　二、我国公证机构的现状及其形成原因

　　《公证法》第六条规定，“公证机构是依法设立，不以营利为目的，依法独立行使公证职能、承担民事责任的证明机构”，其回避了对公证机构定性这一的关键问题的解答，仅将公证机构模糊地定位为社会服务机构；而在机构设置方面，除了增加了“公证机构不按行政区划层层设立”的提法之外，基本上沿用了《暂行条例》的相关规定；同时第九条、第十条规定了国家司法行政机关对公证机构进行监督和管理的职能。另外，结合第四十条规定“当事人、公证事项的利害关系人对公证书的内容有争议的，可以就该争议向人民法院提起民事诉讼”。我们可以看出，《公证法》取消了司法行政部门可以撤销公证书的规定，表明了司法行政部门将退出对公证机构业务工作的微观干预，而更加突出了公证机构的独立性并标明了其市场化的趋势。
　　《公证法》虽未明确公证机构的性质，但是笔者认为其规定具有一定的合理性：
　　一方面，我国行政、事业、合伙（合作）三种公证体制并存的制度实践，具有其形成并存续至今的特定的经济、政治、社会原因。公证体制作为为经济基础服务的上层建筑中法律制度的组成部分，应当与其经济发展的水平相适应。我国自开始建立社会主义市场经济体制以来，商品经济已经初步确立。在这一背景下，政府也同步通过对自身机构的改革，将部分管理社会的职能交给市场这一“无形的手”。但政治制度的改革都是渐进的，市场经济的发展也不平衡。在我国由于未成熟的市场和社会中的诚信价值体系缺失，目前如果将公证看作纯粹的市场活动，民众很难对公证产生信赖，这将对公证事业的发展造成不利影响，公证制度也无法承担起实现公平公证的职能。在我国公证机构体制的实践中，除一部分经济落后地区仍保留了行政机关性质的国家公证处外，大部分地区的公证处已经改革转型为事业法人性质，小部分发达地区被选择作为试点，设立了自负盈亏的按市场规律运行的合作（伙）制公证处，这是符合我国的经济现状和社会进程的。
　　另一方面，从法律的角度来看，公证制度设立的本质目的是国家对社会经济及民事生活的干预，同时也为公证当事人提供法律服务。而在以建设市场经济为中心、大政府转向有限政府并将部分国家权力社会化的大背景下，公证制度职能的预期也将发生变化。首先，现代市场经济条件下政府的经济管理方式将发生改变，其更加具有间接性和服务性，并需要同时满足市场对其提出的提供法治和信用的双重要求，而这正是公证制度所能提供的。另外，从其他国家的发展实践方向来看，其公证事业的发展均倾向于淡化其纯国家证明力的性质，并转向将公证当作是提供社会公信力的活动。即渐进式进一步深化的市场化改革应是公证事业的发展方向。

  　　三、《公证法》施行后的新一轮改革

　　《公证法》施行后引发的新一轮的公证体制的改革，在各省市具体操作方式各异，有学者总结归纳出了各地的改革模式，具有典型代表性的有抚顺模式、太原模式、重庆模式和南京模式。但在没有统一的改革模式指导的情况下，各地的改革路径的选择却也体现出了殊途同归的一面：第一，各地均选择了事业单位体制作为机构形式的基本统一方向；第二，基于原公证体制下的公证业务一般集中于市级公证处的实践背景，在改革时，均选择了以“市”为单位、以“市”作为体制整合后的公证机构的基本层级。其具体的改革基本步骤为对已设立的合作（伙）制公证处的撤并，并根据市级层面的公证业务的需求对公证资源进行进一步的整合以及再分配。

　　四、改革后仍存在的问题及对策
　　从目前的总体实践情况来看，各地启动的新一轮的体制改革仍停留在了初始阶段，各地因本地的资源、决心和力度各异，且未能总结出一个具有普适性和示范性的通用模式，事业单位体制下的公证制度仍存在着诸多问题：
　　一是缺乏独立性，影响公证工作质量。公证体制是提供具有高度信用的证明力的机构，要求其工作具有公平公正性，其独立性的重要性就不言而喻了。《暂行条例》第六条规定：“公证处受司法行政机关领导”。对此《公证法》虽更明确的将司法行政机关定位为了监督和管理的职能，但各地公证处的工作仍带有浓厚的行政色彩。行政机关的干预使得公证机关和公证员难以体现其独立性，从而影响到了具体公证工作的公平性和公正性。解决这一问题即应当在人事任免、工作决策以及资金保障等方面给予公证机构相当的自主权。
　　二是公证制度缺乏配套实体法。《公证法》取消了公证机构的行政层级设置，但对于刚刚迈入市场化道路的公证制度来说，仍不足以解决公证实践中出现的公证处之间互相诋毁、争夺证源给回扣的恶性竞争的问题。笔者认为，取消行政层级的设置仅仅是治标不治本的方法，现存的此类恶性竞争现象的产生的直接原因在于，公证机构已改制为事业单位并逐步迈入市场化的运作，但相关的公证市场需求却不对等。为解决这一问题，应当在婚姻法、物权法、公司法等民事法律中将必须公证的事项具体和明确化，从而形成国家对重大的民事法律关系的间接调整和规范，这样才能真正实现公证制度的市场功能和社会价值。
　　三是公证工作中实行的主任审批制存在一些不足。目前公证处一般实行主任审批制，即公证书由公证处主任审批同意并盖章后才能有效成立。一方面这一制度架空了具体办案公证员的公证权，导致了公证事项办理和出证的脱节，也间接抑制了其工作的积极性。另一方面，由主任一人行使全部出证工作的决定权，将导致办证质量下降且使得权力过于集中。关于该问题，笔者认为公证工作中应当更优地推行主办公证员制，即一般的公证事项由同一名主办公证员受理、出证，这样不仅有利于提高办证的质量和出证的效率，还有利于鼓励公证员的积极性和提高其业务水平。
　　四是公证机构缺乏职业吸引力，影响公证队伍发展。公证机构性质的不明确、缺乏资金保障以及实体法规定的缺失等共同影响着公证机构的职业吸引力。相关法律人才更倾向于律师、法官等职业，而非公证机构。要改善这一现状，除了应同步解决以上提出的问题之外，还可以借鉴大陆法系国家采取公证员限额制和公证员终身制，提高和改善公证员待遇的同时，提高公证员的准入门槛，把公证员作为高度专业化和充满荣誉感的法律职业进行规范，从而培养出高素质的公证人员队伍。
　　综上，笔者认为《公证法》对公证机构的性质虽措辞不明，但这实际上是基于公证体制的具体实践背景，给公证体制改革留下了可操作性的空间，并指出了大致的渐进的市场化的改革方向。我国公证制度的发展方向应为，基于当下的社会、经济条件完善已有的以事业单位机构为主的机构模式，尤其是在前文的若干问题上形成较为统一的具有普适性和指导性的公证体制模式。