试论基层检察室法律监督职能的多维度探析

　　论文摘要 基层检察室作为一项检察机关探索性的延伸法律监督职能的载体，将法律监督的触角延伸到农村。通过多维度对检察室的法律监督职能进行探讨，沿着检察室的历史发展轨迹，进一步定位其法律监督职能，以期在实践中探索一条促进检察室发展的新路径。

　　论文关键词 基层检察室 法律监督 多维度

　　一、历史之维：解读基层检察室的演进史

　　基层检察室在社会环境与社会需求的时代变迁的大背景下历经了从创立、发展到停滞、整顿最终又重新回归探索的历史发展轨迹。
　　（一）初创时期（1982-1989）
　　1979年，检察机关恢复重建。自1982年始，一些地方检察机关在经济发达、人口密集、交通便利的重点乡镇派驻检察室，其主要职能是发现经济犯罪线索和提供法律服务。例如，1982年广东省潮州市检察院在庵搏镇设立了全国第一个检察室，拉开了检察机关在乡镇设置派出检察机的序幕。
　　（二）发展时期（1989-1996）
　　自1989至1992年，最高人民检察院制定并实施了《人民检察院乡（镇）检察室工作条例》开始实施，初步开展对基层检察室的指导工作。该《条例》规定了检察室的六项职能，进一步规范了对基层检察室的管理。随之，1993年7月23日，最高人民检察院政治部下发了《关于整顿各类检察室的通知》，鼓励“重点发展乡镇检察室”。随后几年，乡镇检察室的设立开始普及全国。
　　（三）停滞时期（1998-2000）
　　随着1997年《刑法》、《刑事诉讼法》的修订，检察机关对刑事案件的管辖范围缩小，同时也暴露了诸多弊端。1998年2月，最高人民检察院下发了《最高人民检察院关于搞好组织整顿加强干部人事管理若干问题的通知》，明令暂不新设乡镇检察室，在此期间，全国各地已设的大部分乡镇检察室被撤销。
　　（四）整顿时期（2001-2005）
　　2002年，根据《地方各级人民检察院机构改革意见》关于“地方各级人民检察院可根据实际情况，对现有的乡镇检察室逐个核定，凡不是使用检察编制或作用不大的，予以撤销”的要求，结合各地的实际又撤并了一批乡镇检察室。经过机构改革整顿，乡镇检察室不但数量骤减，而且职能的发挥效果甚微。
　　（五）探索时期（2006年至今）
　　2006年以来，特别是中央下发《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》后，各地检察机关逐步探索服务大局的新模式，逐步恢复检察室的建设，大力加强和规范了检察室的建设。2010年10月，最高人民检察院印发了《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》，对检察室的建设给予了认可。
　　通过上述对检察室历史发展轨迹的铺叙，笔者认为，就当前的中国的国情来说，一方面，就基层检察室的设置而言，应该因需而设，不宜全面开花，各地“一刀切”地开展检察室建设项目。另一方面，就基层检察室的职能而言，应该在共性中充分彰显个性，也就是说，检察室的职能应该根据各地的特色和需要，有所侧重，有所选择，每项职能不能齐头并进，导致“眉毛胡子一把抓”。笔者认为，现阶段，检察室的职能应以法律监督为主，在此职能发挥良好的前提下，可以结合地方特色进一步探索有利于发挥职能的其他模式。

　　二、法律之维：定位基层检察室的法律监督权

　　法治社会追求的是社会各要素达到一种平衡状态，就基层检察室的法律监督权而言，既不能越位也不能缺位。所以，笔者认为，一方面，明确基层检察室的法律地位。另一方面，定位基层检察室的法律监督职能。
　　（一）明确定位基层检察室的法律地位
　　我国的司法体系机构中，关于基层人民法庭、公安派出所的设置及其职能的定位有明确的法律规定，但是基层检察室的设置及其职能却于法无据，明显存在法律缺位的问题。
　　笔者认为，明确基层检察室的法律地位，为其立法应该循序渐进，分阶段进行。具体而言，可以分为三个阶段：
　　第一阶段：建议修改《人民检察院组织法》。囿于《宪法》第135条中规定的公、检、法之间的关系，笔者认为，《人民检察院组织法》应该同《人民法院组织法》和《公安派出所组织条例》一样将“检察室”在《人民检察院组织法》中予以规定，将其纳入人民检察院的组织体系中。
　　第二阶段：建议在《宪法》中明确规定“检察室”。基于《宪法》第135条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”依据该条文的表述，可以看出公、检、法之间是分工负责，相互配合的关系。所以，检察室作为检察院的派出机构，应该与基层法庭、派出所在《宪法》中的法律地位相同。笔者认为，《宪法》中应该给予“检察室”相关规定。
　　第三阶段：建议制定《派驻基层检察室法》。在第一、二阶段的基础之上，“检察室”已经有了相关法律规定，历经实践的探索，等到检察室在其设置及其职能的发挥方面都已经发展成熟后，建议相关法律部门制定《派驻基层检察室法》。
　　笔者认为，任何一部法律的出台或者修改，不但受到各种社会因素的影响和制约，而且还囿于多方利益主体的博弈和妥协。所以，在立法实践中，派驻检察室倘若想获得“法律通行证”并非一蹴而就。

　　（二）定位基层检察室的法律监督职能
　　基层检察室工作重心是法律监督。当前，基层检察室尚处于法律监督职能的探索阶段，清晰定位其法律监督职能尤为重要。
　　1.基层检察室对乡镇派出所的法律监督
　　基层检察室对派出所执法活动的监督主要是对派出所承办刑事案件侦查活动实行监督，包括对侦查活动是否合法进行监督，对立案监督案件进行跟踪监督。
　　司法实践中，基层检察室对派出所的监督是通过建立建立派出所执法信息共享机制，以联席会议、执法信息定期通报、定期走访、信息网络互联等方式获得派出所执法情况，对其进行法律监督。此外，有些地方探索和创新法律监督新的方式，例如，某些地方检察院在派出所内设立检察官办公室，提前介入公安机关承办的案情复杂、社会影响大、有争议的案件，对公安机关立案、破案实行同步监督。
　　2.基层检察室对人民法庭的法律监督
　　基层检察室对人民法庭的民事审判活动、执行活动予以监督，重点对审判、执行中程序是否违法，是否存在贪赃枉法、徇私枉法、玩忽职守、滥用职权等违反情形进行监督。
　　司法实践中，检察室通过加强与人民法庭的联系，对民事行政案件的法律监督。必要时，检察室商请审判部门共同研究解决群众反映的问题，保证诉讼顺利进行。有些地方进一步创新发展了法律监督方式，例如，有的检察室实行民行检察听证制度，制定《民事行政检察听证规则》，在检察室设立听证室，彰显了检察机关公开、公正、公平的执法理念。
　　3.基层检察室对司法所的法律监督
　　基层检察室对司法所社区矫正活动实行监督，重点对社区矫正人员的接收、监管以及社区矫正变更、终止及期满解矫等情况进行监督。司法实践中，有些检察室引入数字化手段，开发了专用管理系统，并引入社区矫正GPS定位系统，对矫正对象精度定位，构建智能化工作平台，进一步拓宽联系和服务群众的渠道。
　　综上，笔者认为，从宏观上看，基层检察室法律监督的核心是对“两所一庭”的法律监督，所以，基层检察室的法律监督职能应重点定位于此。从微观而言，基层检察室在延伸法律监督的职能中呈现出复合化、多元化的特点，将在实践中探索新的发展空间。

　　三、民生之维：探索基层检察室法律监督职能的路径

　　基层检察室根植于乡镇、农村，直接贴近群众面向基层，充分体现了其服务民生的价值追求。近年来，检察室的法律监督职能在实践探索中有了新的增长极。今后，检察室应在开展服务民生的工作中探索发挥法律监督职能的新途径，为群众搭建一扇靓丽的服务窗口。
　　（一）狠抓落实惠民生：“四诊法”把脉社情民意
　　基层检察室应发挥身处基层，具有“零距离”服务基层群众的优势，主动深入到村镇、企业、学校和田间地头、农家院落，访民情，听民意，解民忧。笔者认为，基层检察室以“四诊法”——望、问、闻、切，把脉社情民意，服务民生的方式来开展工作。具体而言：
　　1.望：主动上门请把脉
　　基层检察室应该摒弃“庸懒散”的工作作风，积极主动地开展“五进两服务”大走访活动，广泛开展法制宣传活动，利用重要节假日、赶大集等时间，组织干警深入村庄、农户、企业、学校，现场提供法律咨询，尤其是针对群众关注的赡养抚养、邻里关系、土地承包流转等问题，引导群众理性诉求，依法维权。
　　2.闻：倾听民声找问题
　　通过主动走访活动，一方面，可以发挥一线执法效能，收集和发现违法犯罪信息，为发挥法律监督职能提供条件；另一方面，可以倾听群众的呼声，了解群众所思所想所盼，真切体会到群众的真实生活现状及遇到的实际困难。这有助于检察室发挥法律监督职能，与相关业务部门配合尽快解决问题。
　　3.问：问计于民求良策
　　针对辖区内发现的问题，基层检察室可以拓宽渠道，搭建交流平台，问计于民。例如，可以通过座谈会、微博、电子邮件、电话、设立检察官信箱等渠道，倾听群众的忠言良策，集思广益，广纳意见。通过问计于民的方法，可以快速找到问题的突破点，提升工作效率。
　　4.切：切实整改促发展
　　就目前而言，基层检察室的建设还处于探索阶段，制度的设置还不健全，还需要工作实践中进一步探索和完善。基层检察室通过“切脉”、“会诊”进行全面分析和归类梳理，找准病根、对症下药，研究解决问题的“良方”，破解检察室法律监督工作中的难题，进一步提升检察室的法律监督效能。
　　（二）提升效能促监督：“数字化”引入民生服务
　　基层检察室在开展工作的过程中，应该运用信息化建设和应用思路，本着“为民、便民、利民”的宗旨，将检察信息化服务于民生。
　　1.建立外部共享系统，受理民生诉求“数字化”
　　基层检察与法庭、派出所、司法所建立外部共享网络系统，共同建立民生诉求处理机制，依据职责范围，利用该网络系统来分配、分流民生诉求案件，并建立反馈系统，随时跟踪，及时办理，及时反馈，确保群众诉求“有去有回”。
　　2.建立内部共享系统，处理检察业务“数字化”
　　检察室与侦监、公诉、反贪、反渎、监所、民行、预防、控申等业务部门建立内部共享网络系统，对接共享业务受理、分流、处理、反馈等信息，实现双向高效的信息互动共享，实现信息和数据同步更新，既有利于提高工作效率，又避免了司法资源的浪费，同时，也确保了民生诉求的及时反馈。
　　3.建立群众满意度测评系统，评价服务质量“数字化”
　　在基层检察室服务大厅设置满意度测评器材，内置群众满意度测评系统，测评结果保密且自动存储。测评结果与检察室干警的绩效评估挂钩。该系统的设置，一方面，增强了检察室干警的责任心；另一方面，方便了群众民生诉求的表达。

　　四、结语

　　由此可见，基层检察室从初步建立到重新探索，经历了跌宕起伏的历史进程。且不说历史维度下检察室发展的沉浮岁月，也不说法律维度下检察室法律监督职能的复杂多元，即便是民生维度下检察室法律监督的路径探索，也就如同一辆“民生直通车”，才刚刚踏上征程。