试析自侦案件初查活动监督机制

　　论文摘要 初查活动是人民检察院办理贪污贿赂、渎职侵权等自侦案件过程中所采用的必不可少的一项工作程序。但由于新刑事诉讼法并没有明确规定初查制度及相关监督机制，使得检察机关自侦部门在司法实践过程中初查活动随意性较大。本文通过对阜新市检察院自侦案件初查活动监督机制现状的分析，认为目前初查权缺乏有效的监督和约束，提出从内部监督和外部监督两种方式对检察机关职务犯罪初查活动监督机制予以完善。

　　论文关键词 自侦案件 初查权 备案制度

　　一、阜新市检察院自侦案件初查活动监督机制现状分析

　　笔者通过调查了解到：阜新市检察院近5年间，对各类职务犯罪案件初查365起595人次，立案305起528人次，初查率为95.03%，成案率为84.02%，初查活动总体运行情况良好。但是，阜新市检察院对自侦案件初查的监督制约机制还不是十分健全。现状如下：（1）初查期限长，随意性很大。例如，有些有价值的线索应该初查而没有初查，而有些价值一般的线索却花费了大量时间进行初查，最后没能立案，甚至还有些其他部门也对职务犯罪线索进行初查。（2）对要案线索的备案制度。即仅对直接立案侦查的县、处级以上干部涉嫌犯罪的案件线索向上一级检察机关备案，对除了要案线索之外的初查不进行备案。（3）举报线索由举报中心统一管理，但侦查部门收到举报中心移送的举报线索，没有在规定的期限内向举报中心回复处理情况和回复查办结果。举报线索流转环节过多，审查一条线索至少要依次经过举报中心内勤、控申部门负责人、分管控申检察长、侦查部门内勤、侦查部门负责人、分管侦查部门检察长、侦查人员等诸多环节，这就造成线索流转环节多、耗时长、手续繁、且保密性差的问题。
　　二、自侦案件初查活动监督情况法律依据

　　虽然最高检相继出台相应的司法解释对初查进行规范，但检察机关在办理自侦案件的实践过程中，初查活动监督情况的法律依据不明确，依然存在缺陷。我国现行刑事诉讼法并没有明确规定初查制度，使得初查制度的建设相对于初查实践活动而言出现严重滞后的现象。
　　（一）初查的法律依据不够明确
　　关于对贪污贿赂等职务犯罪进行初查的问题，一直以来有肯定和否定两种认识。
　　肯定说认为，虽然在刑事诉讼法里没有关于初查的具体概念及规定，但初查仍是有法律依据的。根据《刑事诉讼法》第110条的规定：公、检、法机关“对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案；认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任的时候，不予立案，并且将不立案的原因通知控告人”。据此，《人民检察院刑事诉讼规则》第八章专门设置了第一节来规范初查制度，其中第168条规定：“侦查部门对举报中心移交的举报线索进行审查后，认为有犯罪事实需要初查的，应当报检察长或者检察委员会决定”。这就是初查的法律依据。
　　否定说认为，在刑事诉讼法中没有关于初查的规定，初查是检察机关自行设置的执法规则之一，当检察机关的刑事诉讼规则与刑事诉讼法不一致时，应当以刑事诉讼法为准。因此，检察机关对贪污贿赂等职务犯罪进行初查是不符合刑事诉讼法规定的。
　　（二）初查的法律地位存在缺陷
　　我国《立法法》第7条第二款规定：“全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律。”同时该法的第8条又规定：“诉讼和仲裁制度只能通过制定法律进行规定。”现行的职务犯罪初查属于刑事诉讼的选择性程序，按照法律位阶的要求，应当由刑事基本法加以确定，但实践中初查的概念并非源于《刑事诉讼法》，而是源自《刑事诉讼规则》等规范性文件，这使得初查在形式上不具有合法的法律地位，可以说这是职务犯罪初查制度的最大缺陷。这种对实际中生成的法律现象不做出相应立法回应而牵强适用已有法律的有关规定，必然会造成法律概念的混乱。
　　三、初查活动监督机制的缺陷分析

　　从阜新市检察院自侦案件初查活动的调查数据中可以看到，虽然受理案件的初查率很高，5年平均值达到95.03%，但立案率5年平均值只有84.02%，相差10个百分点。究其原因除了客观上举报的线索经初查后不实之外，更多的原因是有些时候对举报、控告的线索想查就查，不想查就阁下；有些时候在初查中违反程序规定，想采取什么措施就采取什么措施，特别是随意采取限制涉嫌对象人身、财产的措施。由于初查中存在的上述问题，以至常常发生初查线索事与愿违的情况，对初查的线索既难以排除怀疑，又难以进入立案程序，使一些有价值的线索被浪费，导致初查成案率低。
　　（一）初查活动随意性大
　　阜新市检察院自侦案件初查活动中存在着随意性大，初查工作不规范的问题。导致这一结果出现的原因如下：第一，对办案中自行发现隐瞒线索不报。在调查中还发现一些侦查人员出于各种不同的目的，往往把自行发现的线索“保管”起来，不向部门负责人报告，自己想什么时候查就什么时候查，甚至掌握了线索之后几年也不查处，线索管理呈现无政府状态。第二，线索初查后不及时登记和备案。有一些侦查人员在办案中发现线索后进行不登记；还有一些侦查部门将应备案的线索隐瞒不报，甚至故意隐瞒一段时间后再报上级院备案。第三，对交办的线索压制不查。有的侦查人员由于在初查中有熟人说情或有领导打招呼，以各种理由和借口故意压制线索，不予查处。
　　（二）初查权缺乏有效的监督和制约
　　启蒙思想家孟德斯鸠曾经说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的经验；有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止；要想防止滥用权力，就必须以权力制约权力”。孟德斯鸠的这句权力制衡名言提醒我们，初查权必须要实行有效的监督才能遏制权力的滥用。初查权作为检察机关在查办职务犯罪案件过程中一种独有的权力，在实践过程中缺乏有效的制约机制。

　　阜新市检察院自侦案件初查活动中，初查权赋予自侦部门侦查人员过度的自由裁量权，一些负责初查的侦查人员经常以查案为由擅自接触初查对象，有的甚至借此机会要人情，非法敛财，究其原因，除了侦查人员本身的道德素质不高，自我控制能力不强外，关键在于初查权的监督缺乏有效性。目前职务犯罪初查权的监督主要靠检察机关内部的监督，也就是公诉部门和侦查监督部门监督，没有强制性，导致内部监督流于形式。比如，《刑事诉讼规则》第184条规定：“人民检察院决定不立案的……，由侦查部门在十五日以内送达控告人，同时告知本院控告检察部门。”在实践中，很多时候控告人得到检察机关或承办人员对不立案的通知，但却不知道不立案的原因，如果控告人想知道不立案的理由或申请复议，控告申诉部门答复控告人的内容及不立案理由是比较原则和简要的，而且检察机关的内部复议也是不公开的。因此这种情形下得出的不立案结论，控告人往往不能信服，这种内部监督比起检察机关侦查监督部门对公安机关的外部监督力度不够，效果不佳，导致权力监督缺乏透明度。
　　四、完善自侦案件初查活动监督机制的具体设想

　　在自侦案件初查制度发展过程中，如果检察机关在行使初处权时缺乏监督机制加以制约，势必会造成违法乱纪现象发生，从而阻碍反腐斗争的深入开展。为了确保检察机关侦查人员在初查中严格秉公执法，应该在初查活动过程中建立完善的监督制约机制。
　　从1995年最高人民检察院检察委员会讨论通过《关于要案线索备案、初查的规定》开始，到2011年11月最高人民检察院发布《人民检察院直接受理侦查案件初查工作规定（试行）》以及2012年10月最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》的颁布，应经超过15个规范性文件和司法解释对初查制度进行规制，可以说，经过近20年的司法实践，初查活动的规范性体现逐步建立起来了。但是仅凭这些规定是远远不够的，笔者建议对初查的程序和要求做修改，强化初查结果的回复、报备制度等监督制约规定，增加和完善负责初查的部门及其分工、初查结果的处理等等。
　　（一）建立初查活动的内部监督制度
　　因为从初查到最终是否立案都是由侦查部门完成，因此，对初查最直接的监督制约首先应在侦查部门内部进行。
　　1.加强对初查结果的监管，设立初查结果通报制度。初查的结果关系到刑事立案及判决，对初查的结果应该慎重考虑，尤其是经过初查决定不予立案的案件，应当将不立案的理由和初查的结果告知线索提供者，对方一旦不服其对结果的处理，可以提出复议申请。
　　2.明确上级检察机关对下级检察机关的监督。建立备案制度，即下级检察机关做好初查工作情况的详细记录在案，所有经过初查决定立案的案件都要报请上一级检察机关备案，上一级检察机关有权对报送的材料进行审查复核，认为应当立案而不立案的可以通知下一级检察机关发出立案监督书。
　　3.强化侦查监督部门对自侦案件的立案监督权。侦查监督部门应单独行使立案监督权，侦查监督部门对自侦部门报送的立案材料审查以后，发现已经立案侦查的案件不符合立案条件不应当立案的，或者对应当立案的案件而不报请立案的，应当启动侦查监督程序。
　　4.完善纪检监察部门的内部监督。一是纪检监察部门应把初查工作纳入纪检监察监督的内容，重点加强对初查人员执行办案纪律的监督。如对举报线索作缓查、存查处理的；经初查作不立案决定的。二是对初查程序是否合法进行监督。三是创新监督方式，加强监督力度。如可以在侦查部门内部选任兼职纪检监察员协助监督。
　　（二）完善初查活动的外部监督机制
　　在建设内部监督机制的同时，外部监督机制也不能忽视。完善初查的外部监督，应做好以下几方面工作：
　　1.加强线索备案及审查制度。下一级检察机关对受理的所有线索应当在受理后15日以内报上一级检察机关侦查指挥中心备案，备案机关对线索进行审查，可交由原报送单位初查，也可交由辖区内其他下一级检察机关初查。
　　2.实现人民监督员的刚性监督作用。经过近10年的实践，人民监督员制度已全面覆盖检察机关的自侦案件。人民监督员发现检察机关应当立案而不立案或者不应当立案而立案的；有权对其进行审查，审查后经表决多数人不同意检察机关决定的，应当提交上一级检察机关复核，上一级检察机关应当复核，上一级检察机关的决定，下一级检察机关应当执行。人民监督员发现检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情形的可以提出监督意见，检察机关办结后应当及时反馈。
　　3.初查后不立案的备案制度。对上一级检察机关交办、指定管辖或者按照规定应当向上一级检察机关备案的案件线索，应当在初查终结后10日以内向上一级检察机关报告初查结论。上一级检察机关认为处理不当的，应当在收到备案材料后10日以内通知下一级检察机关纠正。