试析上下级法院关系的规范

　　论文摘要 如何规范上下级法院关系是推进我国司法改革无法回避的重大课题，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出要推进法治中国建设，规范上下级法院关系，我们可以此为契机不断深化改革，破除司法行政化、地方化的顽疾，并逐步完善案件请示、汇报制度，发回重审制度等，构造规范、合理的上下级法院关系。

　　论文关键词 上下级法院关系 规范 《意见》 审判权

　　一、上下级法院关系的现状与问题

　　《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第一百二十七条和《中华人民共和国人民法院组织法》（以下简称《人民法院组织法》）第十六条明确规定了上下级法院的关系是“监督与被监督”的关系，《最高人民法院关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》（以下简称《意见》）又进一步细化了上级法院对下级法院指导、监督的职权范围和履行方式，这些法律规范构成了上下级法院关系的基本依据。
　　但是，由于《宪法》和《人民法院组织法》关于上下级法院关系的规定过于原则和抽象，《意见》作为最高法院的一个发文，又因为缺乏强制约束力而不被重视，在司法实践中难以发挥应有的作用，而且其本身也有规定较模糊的地方，进一步限制了其功能的发挥。加之司法行政化、地方化的广泛存在，导致解决上下级法院关系的问题会涉及到诸多方面的利益和制度改造，从而变得很难应对，许多棘手的问题也在这一探讨中逐步暴露出来。
　　上下级法院关系中的问题主要表现在以下几个方面：第一，指导、监督的行政化、地方化倾向较为突出。第二，立法上对于上下级法院的关系尚需理顺和细化。比如对于审判指导领域，最高法院的何帆法官也认为：“由于宪法、法律对不同层级法院对下指导的权限、范围和方式并无规定，审判指导领域一直缺乏规范。” 第三，上级法院要求下级法院请示、汇报案件的情况依然普遍。第四，发回重审制度存在的问题较多，需进一步规范。主要表现在：（1）发回重审制度的立法依据问题。（2）发回重审的次数问题。（3）发回重审中的内部函问题。（4）发回重审的条件问题。第五，上下级法院之间的审判业务协调机制尚不健全。
　　二、上下级法院关系中的问题之原因分析
　　（一）宏观原因：司法行政化、地方化的制约
　　司法的行政化、地方化是法治国家建设的重大障碍，要规范上下级法院的关系，也需要破解司法行政化、地方化的难题。大体上，司法行政化、地方化的形成有如下几个原因：
　　第一，我国现有的司法区域划分完全与行政区域规划相重合，并且与行政机关一样具有相应的级别，而法院的人、财、物也都由地方行政机关管理，导致法院实质上成为了政府的地方法院而全面地受制于地方行政权力。
　　第二，审判权的运行受到地方党委、政府等行政权力以及上级法院的干扰较严重。《宪法》第一百二十六条明确规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”但是在实际运行中，各种行政机关对法院加以干涉的现象比比皆是，上级法院对下级法院提意见或发指令的
　　现象更是屡见不鲜，这加速了司法行政化、地方化的趋势。
　　第三，法官的管理模式行政化、地方化。首先，法官的级别行政化。法院的工作人员，不论是法官还是后勤人员，一律套上相应的行政级别，待遇也因行政级别的不同而加以区分，行政化味道很浓。其次，法官的任命受地方人大控制，薪资受地方财政控制，法院的人事工作难以摆脱地方行政权力的束缚。
　　第四，司法行政管理权的权利归属划定不清，导致上级法院对下级法院指导、监督时常常混用司法行政管理权和审判权，从而经常做出跨越指导、监督界限的行政指令性行为，下级法院也因为疲于应付繁杂的司法行政事务而分散了有限的精力。
　　（二）微观原因：相关体制机制的不健全
　　1.案件请示、汇报制度不合理
　　上级法院要求下级法院请示、汇报案件的“提前介入”行为严重影响了下级法院的独立审判权，也使得审级制度的设计名存实亡。上级法院之所以能够要求下级法院请示、汇报案件，主要有以下原因：⑴上级法院对下级法院的考核机制不合理，迫使下级法院请示、汇报。⑵《意见》对案件请示、汇报制度进行了诉讼化改造，明确规定了可以书面报请上一级法院审理的情形，被认为是其最大的亮点。但是，《意见》也同时规定了上级法院的决定权，以及认为有必要自己审理的案件，可以主动提级管辖，这又客观地给予了上级法院乱用职权的机会，不能不说是《意见》留下的遗憾。所以说，《意见》中关于提级管辖的规定客观上助长了上级法院指令下级法院请示、汇报案件的可能性。
　　2.发回重审制度不健全
　　发回重审制度问题较多，出现这一状况的原因有：⑴发回重审制度在法理上欠缺说服力。就拿刑事诉讼来说，分述如下：第一，发回重审不利于保护被告人的权益。在刑事诉讼中，因证据不足发回重审的案件，初审法院一般会建议公诉机关补充侦查，这就意味着公诉机关可以对一个案件不断地补充侦查，不断地起诉，直到事实清楚、证据充分为止，这显然是对被告人不利的，也是有违法律精神的。第二，发回重审的目的被异化。刑诉法规定发回重审的目的应当是查明事实真相，寻求司法公正。但从实际效果来看，却是按照“有罪推定”的逻辑在运行。我们知道，公诉机关提起公诉的基本职责之一就是必须在自己收集到充足的证据后才能起诉到法院，而因证据不足的补充收集行为意味着公诉机关是为了惩罚假定的罪犯而去收集证据，和“无罪推定”的刑法原则已是南辕北辙。第三，使法院失去了中立性。法院依职权建议公诉机关补充侦查的操作方式实际上已经超出了法院的职权范围，法院也因此失去了中立性而丧失了公正性。⑵法律对发回重审的次数和条件缺乏限制。《行政诉讼法》对于发回重审的次数没有限制，新修订的《刑事诉讼法》对于发回重审次数的规定也不全面，而《意见》对于发回重审次数的规定又过于宽泛，给了上级法院很大的自由裁量空间。发回重审的条件不统一也导致了同样的问题。⑶在发回重审中附内部函的操作方式没有法律依据，并且直接违反了《意见》第六条第二款的规定。 　　3.上下级法院间缺乏有效的审判业务协调机制
　　上下级法院间的审判业务协调机制尚处在探索阶段，取得了一些成绩但是问题也很多，原因有：⑴两审终审制的弊端影响了法律适用的统一，不利于审判业务协调机制的构建。⑵案例汇编的指导方式是个有益的尝试，但因缺乏约束力而落实受阻。

　　三、规范上下级法院关系的几点对策

　　（一）破除司法行政化、地方化的藩篱
　　司法行政化、地方化的不良倾向严重妨害了我国司法公正价值的实现，是规范上下级法院关系必须首先治愈的痼疾。我们可以从以下几个方面做出努力：⑴改革法院现有的设置体系。法院的区域设置上可以尝试单列“司法区”，而不是完全与行政区划相重叠，就像《决定》中提出的“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”，这样一来，就可以大大减少行政机关对法院的干预。同时，设置新的法院管理制度，使法院不再有行政上的级别，而以司法级别代替之，从而摆脱行政官僚的形象。⑵完善审判权的运行程序。细化立法以明确界定各级法院的职权范围，并建立严格的责任追究机制和法官弹劾机制，对于乱用职权对下级法院发号施令的法院领导和法官要严厉处罚。⑶改进法官管理模式。第一，与改进法院管理相类似，法官也应该去掉行政化的级别，而仅仅保留法官级别，薪资待遇也以法官级别加以区分。第二，现行的法官由同级人大产生的方式，实际上把法官当成了“地方官员”看待，而把法官的任免权归于中央统一行使，将法官作为“国家法官”才是理想的状态，世界上大部分国家都是这么做的。第三，单列国家司法财政，进行独立核算、统一拨付，保证法官的薪资来源不受制于地方财政。汉密尔顿就曾说：“对某人的生活有控制权，就等于对其意志有控制权。”⑷审判权与司法行政管理权分离运行。“尽管宪法和法律没有规定上下级法院之间在司法行政工作方面的关系，但也并没有把这方面的工作纳入监督的范围。” 我们认为，“司法机关繁重的司法行政事务应该剥离出来，交由司法行政机关管理。” 鉴于我国的国情，这项工作可以逐步推进，初期可以把中基层法院的司法行政权交由省级司法行政机关行使，高院、最高院的司法行政权交由中央行使，条件成熟了再由司法部统一行使。“如法国，专门设司法部，该部的主要职责之一就是负责法院的人事管理，诸如法官的任命、指派、临时调动、日常管理，其他司法工作人员的招聘、任用和管理，制定各项人事工作规章条例，培训各种司法人员等。”
　　（二）修复相关体制机制的漏洞
　　1.明确上下级法院的职能定位
　　《宪法》和《人民法院组织法》明确规定了上级法院对下级法院是一种“监督关系”，至于监督的方式，联系《宪法》、《人民法院组织法》的其他条款以及三大诉讼法的相关规定来看，只能通过二审和再审程序来进行，除此之外，法律并未规定任何形式的监督方式。而且，这两种监督方式也只能是个案的、事后的、被动的和程序性的，这是上下级法院关系的核心。而上下级法院之间的指导关系应当包含于监督关系之中，具有附属性的地位。鉴于《意见》对监督和指导的规定仍具有模糊性，而且因其效力等级太低的缘故，建议把上下级法院之间的监督与指导的地位问题规定于《宪法》之中，而在《人民法院组织法》中进一步细化，严格把监督与指导限定在案件的程序性审理之中，任何跨越程序的、超越范围的所谓“监督与指导的方式”均是违法的。
　　2.逐步废除案件请示、汇报制度
　　⑴进一步完善上级法院对下级法院的考核机制。现有的考核体系中，下级法院的一审上诉率、抗诉率、发回重审率、改判率是衡量其案件质量的重要指标，并且这些指标上的好坏直接关系到该法院及法官们办案的水平以及评先评优的条件。其实，上级法院拿这些指标来评价下级法院案件质量的合理性就值得商榷。因为“法官只要依法判案，就不会因自己对案件的处理而被要求赔偿”， 自然也更不应该因为这些不合理的指标而被责以非难。比如改判率指标，拿刑事案件来说，因为受到上诉不加刑原则的限制，上级法院改判的案件基本上是减轻刑罚的情形，是量刑上的改判。至于其中的原因，排除法院、法官的私利因素不说，这些量刑上的改判幅度都在法官自由裁量权的范围之内，并没有违反法律的规定。加之初审法院对案件的事实审查更加直接和全面，所以，二审改判的判决并不能说一定就比初审判决更加优秀。其他几个指标也存在类似的问题，就不一一论述。总之，上级法院应把相关不合理的考核指标剔除出去，使其对下级法院的考核更加客观、公正、合理，不能因为这些不合理的考核而施加给下级法院请示、汇报案件的压力。
　　⑵进一步明确《意见》中关于提级管辖的相关规定。《意见》列举了四类可以提级管辖的情形，但是，这些规定仍然较抽象，需要进一步细化。比如，可以列举“重大案件”指涉及食品安全、公共卫生、环境污染、重大灾害等的案件；“新类型案件”指涉及电子货币、游戏装备、微博侵权、转基因等的案件。以此类推，尽量细化和明确，若没有被列入可以提级管辖的情形而上级法院意欲提级的，则要提请共同上级法院裁定。明确了上级法院对提级管辖的适用情形后，下级法院就不会因为对哪些案件需提级管辖不知所措而盲目地向上级法院请示、汇报。
　　3.完善发回重审制度
　　⑴发回重审制度本身就缺乏充足的法理支撑，应该被严格地限定为一次。在这一点上，《最高人民法院关于人民法院对民事案件发回重审和指令再审有关问题的规定》第1条已经率先作出了限制，但是遗憾的是，该司法解释适用的对象仅限于民事案件，且其本身也不完善。比如，其只规定了二审法院因“认定事实不清、证据不足”而发回重审的次数只能是一次，但对于因“违反法定程序，可能影响案件正确裁判”而发回重审的次数并无规定，新刑诉法也有这方面的缺憾。比较而言，新修订的民诉法对于发回重审的限定就更加严格，该法第一百七十条规定：“原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。”
　　⑵统一发回重审的条件。由于我国的一、二审法院都采取的是全面审查原则（即都包括事实审和法律审），二审法院并非只有法律审或书面审。所以，二审法院审理上诉案件时，如认为原判决认定事实错误，或者原判决认定事实不清、证据不足，理应由其查清事实后改判，而不应动辄就将案件发回重审。我们认为，只有当原判决出现遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序时，二审法院才能以原审法院的审判违反法定程序为由发回重审，除此种情形外都不应发回重审。 　　⑶禁止内部函的使用。虽然《意见》对发回重审的裁定书作了明确的要求，但是《意见》作为最高院的一个发文，因为缺乏强制约束力而难以被重视，建议将该条款升级规定于《民事诉讼法》中。例如，《俄罗斯联邦共和国民事诉讼法典》第三百一十一条就规定：“法院在撤销原判和把案件发回重审时，必须在裁判中指明尚需查明哪些案情，需要索取哪些证据，以及第一审法院还应实施哪些其他行为。”同时，要明令禁止上级法院一切具有行政指令性函件的使用。
　　4.构建新型审判业务协调机制
　　⑴对两审终审制加以改造，实施有限的三审制。随着时代的发展，“当初支持两审终审制的条件已经发生了很大的变化，我们很难再以主流观点来解释现行两审终审制的正当性”。 况且，现行的死刑复核程序实质上就是第三审程序。两审终审制导致很多可能涉及法律适用问题的案件难以到达高院或是最高院的审级，新类型案件和具有普遍法律适用意义的案件也往往只能经较低层级的法院审理即告两审终审。鉴于两审终审的这些缺陷，我们可以尝试实施有限的三审制，增加只有法律审的第三审程序，使具有普遍法律适用意义的案件有机会交由最高法院审理，以利于最高法院作出示范性的判例，统一法律的适用标准和尺度。
　　⑵建立案例指导制度。我国是成文法国家，不承认判例制度，“先决判决”对后来的案件没有约束力，导致“法官在个案过程中形成的个体知识积累也无法以制度化方式普遍化，不利于充分利用有限的司法资源。” 司法系统也认识到了这个问题，尝试运用案例指导制度来弥补。但是，如今司法系统广泛采用的案例汇编指导方式由于缺乏对后来案件的约束力，也难逃被束之高阁的命运。所以，建议由最高法院创制或选择下级法院中有示范价值的判例，由其整理并定期公布，且注明案件的约束力情况，提高案例指导的权威性。

　　四、结语

　　上下级法院关系的规范是一项涉及面广、结构复杂的系统工程，改革的终极目标应当是司法独立的形成、司法公正的实现和司法权威的树立。然而，司法实践中上下级法院关系中暴露出的诸多问题却严重地阻碍了该问题的解决。破除司法的行政化、地方化应当是规范上下级法院关系的首要问题，然后在此基础上进一步明确上下级法院的职能定位，并对案件请示、汇报制度，发回重审制度，审判业务协调机制等关键环节进行修整，相信能较好地化解这一难题。
　　现如今，我国的司法体制改革已经进入“深水区”，群众对于司法的依赖和期望越来越高，正因为如此，《决定》也适时提出要进一步规范上下级法院关系，推进法治中国建设的要求，我们应当紧抓如此难得的历史机遇，努力把我国的法治化建设推向更高层次。