试析民事执行检察监督定位及构建

　　论文摘要 “执行难、执行乱”问题长期困扰法院执行工作顺利进行，新民诉法赋予检察院对于民事执行活动进行监督的权力，但是立法未明确其定位及构建，在实践中造成了“有法难依”的情况。执行检察监督的性质如何，在实践中应如何具体操作，是急须讨论的重点。

　　论文关键词 检察院 民事执行 检察监督 

　　一、监督必要性

　　（一）现行监督方式的弊端
　　民事诉讼法修改前，我国对于执行活动采用的是法院系统内部监督机制，是一种主动加被动的监督方式。 “主动”是指对于下级法院在执行中出现的问题，上级法院可以主动加以纠正。“被动”即指根据当事人、利害关系人的申请，法院对执行活动是否违法进行监督。我国正处于社会转型的特殊时期，社会诚信体系和法制观念还未建立，执行工作又涉及到社会深层的利益关系。“绝对的权力导致绝对的腐败”，仅依靠法院系统内部监督，不仅会损害司法的权威性，造成胜诉一方手里有权而没钱的情形；也使法院成为滋生司法腐败的温床，使其“法律的代言人”形象在公众心中大打折扣。
　　（二）检察监督的合理性
　　民事执行中，法院根据申请执行人的申请，启动执行程序；在执行过程中，申请执行人与被执行人可以达成执行和解，终结执行程序。可见，申请执行人与被执行人对于执行程序的推进与终结发挥了重要作用，这也是近代以来民事诉讼自由主义理念在执行活动中的具体体现。
　　但是，立法理念是一个动态变化的过程，从此次民诉法修改就能看出立法理念变化的一些端倪。新民诉法新增第55条关于环境公益诉讼的规定，如前文所言，民事诉讼是私权诉讼，权利受到侵害的当事人应当以自己的名义向法院提起诉讼，而55条让法定的机关和有关组织作为主体向法院提起诉讼，看上去似乎逻辑不通，甚至是侵犯当事人的处分权，与民事诉讼自由理念背道而驰。但是，如果我们把这个问题提升到立法理念的高度去分析，就会发现这反映出对于社会弱势群体和公共利益，立法将其放到极度重视的地位加以保护。体现出民事诉讼的立法理念正由强调自由，尊重当事人的处分权，转向通过程序设置，保障当事人实体权利实现，最终实现司法的权威。 而执行程序是否顺利开展，最直接关系着实体权利的实现。
　　并且，法院与被执行人之间的法律关系具有强制性、主动性、单向性的特点， 被执行人极易成为弱势一方。司法实践也证明，执行法律关系的这种特点往往让部分法院与执行人员钻了空子。因此，由检察院作为维护当事人实体权利的代表从外界对执行活动进行监督，在逻辑上就行得通了。

　　二、检察监督权的性质

　　关于检察监督权的性质，学界有建议说、纠错说、支持说 等，笔者基于以下原因，将其定性为一种补充、督促性质的权力。
　　（一）与审判权关系
　　检察院行使监督权与法院行使审判权的根本目的是相同的，即维护司法的公正、权威，体现在司法权威的实现上，就是促进执行活动的顺利进行，排除不当干扰，保证申请执行人权利的实现，可以说执行权是审判权的延伸，其本质仍属司法权。在维护司法权威上两种权力必然存在主次之分，法院的审判权最直接作用于当事人的处分权，其审判权的延伸又是为了实现当事人的处分权，法院在维护司法权威上的作用是不容撼动的。 再者，如若把执行检察监督权定性为一种“纠错”，必然要赋予其一定的强制力，在个案上也许会起到积极效果，但长远看来，势必让公众对法院的司法权威产生质疑，而维护法院的权威又是我国法治建设的基石。并且纠错往往是上级对下级采取的，给公众以检察院凌驾于法院之感，不利于检法机关的和谐沟通，往往还会使法院产生抵触情绪，不欢迎检察机关的监督，加剧“执行难、执行乱”。所以笔者认为，这种监督不是“纠错”，而是一种“督促”，目的是督促法院运用内部机制加以完善。
　　（二）与执行权关系
　　正是基于对法院司法权威的尊重，执行检察监督权只是一种程序性权力。检察院认为在执行过程中存在违法行为，自己并无权主动加以处理，只是开启了法院进行审查的程序，违法行为是否存在，能否得到纠正，最终由法院决定，“监督权和实体处分权的分离，决定了检察机关不可能形成对执行权的干涉和专横，能够保障执行权的正确运行”。 因此，看似是执行检察监督权作用于执行权，实际上两者并无直接联系，检察院的监督只是从外部督促法院对其执行行为进行重新审视。这里可能有一个问题：既然这种监督不具有强制性，那么是“督促”亦或是“建议”效果是一样的。从上文的立法理念可知，检察院执行监督的对象主要是法院及执行人员在执行过程中的不规范行为。如果仅是建议的性质，因涉及自身利益，法院完全可以不与理会，使法条形同虚设。所以，如何在制度层面上上采取措施，使不具有强制性的监督真正达到督促法院的目的，是下文程序构建要重点讨论的问题。

　　三、制度构建

　　（一）监督范围
　　前文笔者论述了民事执行监督的对象主要是法院和执行人员，而限度是其行为合法性。对于法院的监督范围，学界多是从执行权构造的解读入手，众说纷纭。笔者认为，与其细致划分执行权包含哪些权利，再选取符合条件的归入监督范围，不如根据实践在这里直接作“缩小解释”。
　　笔者认为执行权由执行裁判权与执行实施权组成。对于法院执行裁判权属于检察院进行监督的范围，无论从学理上还是法律规定上都没有问题。除此之外笔者仅将执行实施权归入执行权的理由是：法律的滞后性体现了法律永远是为现实中出现的问题服务的，既然检察院执行监督的目的是解决司法实践中的“执行乱”问题，那么对执行权的解读必然要根据“执行乱”行为的性质，现实中“执行乱”多表现为超标的扣押、违法扣押和强制拍卖。这些积极实施行为属于执行实施行为的范畴。因而，在这里我们对执行权采取“缩小解释”是合理的。
　　（二）程序启动
　　笔者认为当事人、法院、检察院三者都有权启动执行监督程序。
　　1.当事人为维护自己的权益申请启动执行监督程序是无可厚非的。但是，在当事人在向法院执行部门提出异议和申请检察院对执行活动进行监督两者选择上，笔者认为应坚持“法院内部监督前置”的原则，理由有二：一是从效果保障的角度看，检察院外部监督的目的就是督促法院依法开展执行活动，如果当事人直接向法院提出异议并被采纳，这种督促想要达到的效果就达到了。二是从执行效率的角度看，若有人利用向检察院申请的机会，故意阻碍执行工作的进行，无疑是给法院的工作提出了更严峻的考验；并且，不需要外部监督，法院自己进行监督纠正，这本身就提高了执行效率。同时，这也与笔者对执行检察监督权补充、督促的定性相符合。
　　2.法院可主动申请检察院进行监督。在法院执行活动中，执行标的的高价低估、高价低拍是“执行乱”的重灾区。这其中的原因，不排除存在法院和执行人员的违法执行行为，但是，评估机构、拍卖机构也存在因法院工作繁忙，人员调配不够，现场监督不力，而利用评估、拍卖程序暗中获取利益。在这种情况下，发挥检察院的监督功能，有利于从外界保障执行活动顺利进行。
　　3.检察院基于其维护当事人实体权利的定位，应当对执行过程进行监督，但根据其性质的补充、督促性，原则上应尊重当事人的处分权和法院在维护司法权威上的主体地位。所以，只有在当事人有没有提出申请、法院也没有进行内部监督的情况下，检察院方可依职权主动进行。笔者在此列举了四类检察院可主动监督的案件。
　　（1）案外人财产执行案件。新民诉法在执行程序中为案外人提供了完整的救济途径，案外人提出异议的后果是直接或间接导致执行中止。这样一来不仅会影响执行效率；同时，这样一个实体问题没有经过审判，而用“裁定”的形式就轻率得出结论，极有可能损害案外人合法权益。
　　（2）执行不作为案件。执行不作为是指被执行人本身有财产可以被用于执行，但是执行人员由于种种原因不积极履行自己的职责，导致申请执行人的权利无法实现。中国是一个人情社会，被执行人往往通过讲人情，请客送礼的方式促使执行人员消极执行，不仅易滋生贪污腐败、枉法执行；还极易使当事人对司法的权威产生怀疑。
　　（3）超标的扣押、强制拍卖案件。实践中，特别是房产案件的执行上，这类问题尤为突出。像北京、上海这样一套房产动辄成百上千万的大城市，对当事人房屋的扣押、拍卖所得的款项极易超出生效法律文书确定的金额。不考虑具体情况，盲目扣押、随意拍卖，以及拍卖行内部暗箱操作压低价格的行为不仅会对被执行人造成损失，也让公众质疑，求助于法院真的能维护他们的利益吗？
　　（4）涉嫌虚假诉讼案件。近些年来，虚假诉讼成为造成“执行难”的又一个重要原因。虚假诉讼一方利用法律谋取不正当利益，这种行为对公民个人利益，国家法治建设的危害非常严重。因而对于涉嫌虚假诉讼的案件，立法应明确检察院有权主动进行监督，阻止这种不良之势的蔓延。
　　（三）监督方法
　　笔者认为，由于执行程序的复杂性与涉及利益的敏感性，对于检察院的抗诉范围要严格限制。立法应明确，对执行中的扣押、冻结财产、中止、终结诉讼等涉及当事人实体权利的裁定，检察院有权进行抗诉——这也是法学理论和实践中愈演愈烈的“执行难”、“执行乱”问题的共同要求。 而针对执行中其他类型的问题，实践中不仅监督形式种类繁多，操作还极不规范，如何统一是我们要考虑的重点。笔者建议采用统一的“执行监督督促函”，代替实践中的其他形式。“执行监督督促函”与“司法建议书”相比，突出了检察院进行监督的独立性，也强调了它所具有的督促效力，并不是法院可听可不听的建议。