简析检察机关的民事公益诉权

　　论文摘要 新民事诉讼法首次规定了公益诉讼制度，填补了法律空白，为困顿多年的民事公益诉讼司法实践带来了曙光，为更好的保护国家利益、社会公共利益提供了法律支持。本文主要着眼于检察机关的民事公益诉权，首先考察了国外的相关规定，论述了赋予检察机关民事公益诉权的必要性，并对检察机关如何有效行使公益诉权提出了建议。

　　论文关键词 民事公益诉讼 检察机关 公益诉权

　　2012年新民诉法的出台确认了公益诉讼的地位，第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这一规定首次将民事公益诉讼纳入立法范畴，填补了法律空白，为这一制度在我国的确立提供了法律支持。然而，该项规定只是从原则上认可了民事公益诉讼，这一制度的真正确立还需要相关配套制度的进一步确立和完善，而一直致力于民事公益诉讼司法实践的检察机关，应当在民事公益诉讼中有着怎样的定位，目前法律尚未明确规定，这一问题值得我们进行探讨。

　　一、检察机关民事公益诉权的比较法考察

　　（一）美国
　　在美国，检察官是公益诉讼的启动者之一。1890年《谢尔曼反托拉斯法案》（即《谢尔曼法》） 首次规定了司法官、检察官可以提起民事公益诉讼。该法规定，美国检察官可以根据司法部长的指示以民事诉讼的形式禁止和限制违反谢尔曼反托拉斯法的行为。
　　（二）英国
　　在英国，由检察长提起民事诉讼也是公共权益的司法救济的主要方式。这是因为检察长是唯一能在法庭上代表公众的人，是公共利益的保护人。同时也给予了公民一定的公益诉权，如果一项公共性问题能够引起检察长的注意，但检察长自己却拒绝行使其职权，这时个人也可以请求检察长让他自己去督促诉讼，即以检察长的名义提起民事诉讼。
　　（三）法国
　　检察机关代表公益参与民事诉讼最早起源于法国。1806年的《法国民诉讼法典》最早规定了检察机关代表公共利益参与民事诉讼制度。目前在法国，检察机关可以作为“主当事人”在国家或社会公共利益遭受侵害时提起民事诉讼，也作为“从当事人”参与到公民或法人之间可能涉及社会公益的诉讼。

　　二、赋予检察机关民事公益诉权的必要性

　　关于是否应当赋予检察机关公益诉权，学界有很多争论。检察机关是否有权代表公共利益？笔者认为，赋予检察机关民事公益诉权有其必要性，原因如下：
　　（一）检察机关作为社会公共利益的代表具有法律依据
　　检察机关维护公共利益是有法可依的，根据《人民检察院组织法》第4条规定：人民检察院通过行使检察权，镇压一切叛国的、分裂国家的和其他反革命活动，打击反革命分子和其他犯罪分子，维护国家的统一，维护无产阶级专政制度，维护社会主义法制，维护社会秩序、生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和人民群众生活秩序，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利，保卫社会主义现代化建设的顺利进行。《检察官法》第8条规定：检察官应当维护国家利益、公共利益，维护自然人、法人和其他组织的合法权益。由此可见，检察机关的职能中包含着对公共利益的保护，其作为公共利益的代表提起诉讼具有正当性。
　　（二）有利于更好地保护国家利益和社会公共利益
　　在新民事诉讼法颁布前，尽管没有明确的法律依据，但是出于公共利益保护的需要，检察机关在司法实践中却一直在进行有益的探索和尝试，积累了非常丰富的经验。1997年河南省南阳市方城县检察院就方城县独树镇工商所出卖房地产造成国有资产流失一案向法院提起诉讼，首开检察机关提起公益诉讼之先河，有效挽回了国家的损失，保护了公共利益，被称为是我国民事公益诉讼的“鼻祖”。之后，全国多省检察机关纷纷效仿，积极进行实践探索，大胆进行创新，检察机关提起的公益诉讼很多都得到法院判决的支持，有效地遏制了破坏国家利益、社会公共利益的行为，收到了良好的法律效果和社会效果，受到社会各界的广泛好评。由此可见由检察机关来提起民事公益诉讼，有利于对国家利益和社会公共利益的有效保护。
　　（三）有利于防止司法实践中操作混乱
　　由于没有统一的法律规制，在之前的司法实践中，对于检察机关提起民事公益诉讼，各地的处理结果各异。检察机关作为我国民事公益诉讼的首位发起者，对民事公益诉讼制度的建立一直起着推动作用，而法院对检察机关提起的公益诉讼的态度有反复。2006年最高院在《关于恩施市人民检察院诉张苏文返还国有资产一案的复函》中称：“你院《关于恩施市人民检察院诉张苏文返还国有资产一案的请示》收悉，经研究，同意你院倾向性意见。检察机关以保护国有资产和公共利益为由，以原告身份代表国家提起民事诉讼，没有法律依据，此案件不应受理，如已受理，应当驳回起诉。” 最高人民法院苏泽林副院长也认为对检察机关以原告身份提起的民事诉讼，目前尚无明确的法律依据。而万鄂湘副院长则在2009年的全国“两会”上高调呼吁“发挥司法机关的能动作用，建立我国环境民事公益诉讼制度”。 法检两家的态度不同也导致了民事公益诉讼制度的发展进程缓慢。因此，为了解决“法律缺失，实践先行”带来的尴尬，应当尽快从立法上明确检察机关的公益诉权，避免司法实践中的操作不一。

　　（四）有利于与国际社会接轨
　　检察机关提起公益诉讼是当今世界各国的普遍做法，前文的比较法考察中也有论述，无论是大陆法系还是英美法系的主要国家都赋予了检察机关民事公益诉讼原告人的地位。我国应当顺应这一潮流，从而更好地与国际社会接轨。此外，在制度的设计上还可以参考其他国家较为成熟的理论基础和完善的制度，对于较为先进而又不与我国国情相悖的一些经验做法，可以予以吸收借鉴。

　　三、检察机关行使民事公益诉权的构想

　　（一）检察机关作为民事公益诉讼原告时的地位
　　民事诉讼更强调原、被告地位的完全平等，那么当对民事诉讼享有法律监督权的检察机关作为原告时，是否会打破这一平衡？笔者认为，答案是否定的。原因如下：
　　1.检察机关在民事公益诉讼中只是程序上的当事人。检察机关作为民事公益诉讼原告行使的诉权与刑事案件的公诉权有一定的相似之处。刑事公诉是检察机关代表国家对实施犯罪行为的人提起诉讼，检察机关本身并不是当事人，而是代表国家公权力行使控诉犯罪的职权，其本身也不会因刑事审判而受益或受损。同样的，民事公益诉讼中，检察机关也只是程序上的当事人，不是直接利害关系人，仅有程序上的诉讼权利，并不具备实质的实体利益，不会因为胜诉或败诉而享有利益或承担责任。
　　2.检察机关在民事公益诉讼进程中与被告处于平等的地位。检察机关对于人民法院审判活动的监督，是通过对违法判决的抗诉和对审判人员构成犯罪的违法行为提起刑事公诉来实现的。在检察机关提起的民事公益诉讼进程中，其享有的诉讼权利与被告相同，不会因为其法律监督职能而享有优于被告的地位或便利条件，因此，其原告身份与法律监督者的地位是不冲突的。
　　（二）检察机关如何更好地行使民事公益诉权
　　1.加强对检察公益诉讼人才的培养
　　公益诉讼案件一般涉及面较广、案情较为复杂，为了有效地行使公益诉权，更好地保护公共利益，检察机关应当加强民行检察队伍建设。第一，通过增强人员配备，逐步充实民行检察队伍中的公益诉讼人才。第二，通过开展相关培训活动，提升检察民行队伍的专业化水平，增强他们的业务能力，以应对庞杂的公益诉讼案件的证据收集以及审查、起诉工作。
　　2.建立联合起诉机制
　　为了更好地保障社会公共利益，笔者认为，检察机关和其他机关、团体可以展开合作。对于破坏公共利益的行为，相关领域的主管部门或组织一般较早得到反馈，但在公益诉讼经验以及法律知识方面略有欠缺；受专业性和职能的限制，检察机关有些时候不能全面的掌握第一手资料以及相关证据，但在诉讼经验以及法律专业性方面更胜一筹。因此，对于一些较为复杂的公益诉讼案件，可以将资源优化整合，尝试采取联合起诉的方式，来更周密的保护公共利益。