试论案件管理部门机构定位的思考

　　论文摘要 成立案件管理机构是人民检察院近年来推进的内部管理改革的一项重点内容，但是，对于该机构的定位及具体职责及履行职责的方式、措施、途径等，在认识上并不统一，在操作上也无统一、有序的规范。在不同的省级检察院层面，有不同的做法，在同一省份，不同地、市、县区检察院也有不同做法，可谓五花八门，花样百出。究其乱相，根源还在于对于案件管理机构的定位认识不清。因此，澄清认识，正确定位，乃是正本之要。

　　论文关键词 定位 认识 案件管理

　　案件管理部门作为人民检察院近年来新设的内部职能机构，其酝酿、试点、逐步推广经历了比较慢长的过程。2003年，最高人民检察院就出台了《关于加强案件管理的规定》，直到近几年，全国各地检察院才逐步摸索，扩大试点。正因为是一个新的职能机构，人们对它的职能职责、机构定位的认识还处在不断的探索之中。实践中，各地各级检察院的做法也不尽统一。在广东省，案件管理部门的主要职责有，一是统一案件进出口，检察机关与公安、法院等机关的案件流转都通过案件管理中心进行，实现一个窗口管理案件。二是检察机关受理案件后，案件管理部门根据与各业务部门共同制定的轮案原则，在案件管理系统内直接将案件分配级承办人办理，实现分案工作的透明化。三是对分案后的整个办案流程进行网上监控，按照设定的经办人、部分负责人、案件审批人各自期限，对可能超期的案件及时提出预警。四是统一管理案件数据。五是统一管理案件查询和律师阅卷工作。从案件管理中心的运行情况来看，成立案件管理中心有利于实现案件管理的科学化、规范化和信息化，对推进网上办案，加快建立执法信息网上录入、执法流程网上管理、执法活动网上监督、执法质量网上考核的执法办案新机制具有积极作用。而在其他省份的实践来看，有的地方检察院案件管理机构甚至对案件进行实体审查，作出的审查结论甚至对办案部门具有约束作用，可以推翻原办案部门的意见。这种做法给人的印象是，案件管理机构已经超越了“管理”的层级，上升乃至凌驾于办案部门之上。
　　各地的案件管理机构建设的实践乱象，其根源在于对该机构的职能定位存在相当模糊的观念，集中表现在对案件管理中心的法定职责、权限的理解存在不同理解。有的认为，案件管理中心要起到“大内勤”的作用，办案部门、办案人员不做的事情，不管事无巨细，只有与案件有关的事项，案件管理中心都要管起来，这样才能体现为办案工作服务的作用。有的认为，案件管理中心只管带全局性的事务，通过管理提供服务，而这样的服务相对于为领导决策服务。由于对于案件管理中心的管理职能定位存在认识的不一致、不统一，导致在实践中分工不明确，部门之间不同程度地存在推诿、扯皮现象，以致某项具体工作由哪个部门来做，需要反复协调才能明确定下来。因此，科学、准确地理解案件管理部门的机构定位，对于理清案件管理部门与其他内设机构的关系，进一步推进案件管理部门的建设，充分发挥案件管理部门的职责作用具有重要的意义。

　　一、要在检察机关司法体制改革的大背景下来理解案件管理中心的机构定位

　　作为上层建筑的重要组成部分，一个国家机关的内设机构的变革，往往具有大的时代背景，从某个角度反映了时代趋势。检察机关是国家的法律监督机关，其内设机构的变迁也以说是顺应了时代的要求。检察机关成立之初，内设机构的数量不多，大多只设办公室、刑事检察、经济犯罪检察，后来不断细分，内设机构逐渐增多。从上世纪90年代成立反贪污贿赂局，近年来反渎职侵权机构升格，再到成立案件管理中心，都是检察机关司法体制改革的一系列动作。可以说，人民检察院内设机构的每一次变革，都是有其特定的时代背景。而成立案件管理中心，是检察机关进一步加强内部监督，推进执法规范化建设，进一步增强人民检察院执法公信力的一项重大举措。2003年，最高人民检察院制定了《关于加强案件管理的规定》，近年来，全国检察机关规范和改革案件管理机制的力度不断加大，最高人民检察院高度重视案件管理工作机制的改革，2012年7月，最高人民检察院司法体制改革领导小组办公室等几个部门和单位联合举办了全国检察机关案件管理工作交流会，就检察案件管理的功能与机构定位、检察机关案件管理模式、检察案件管理流程与运行机制和检察案件质量监控、预警的实际效果展开交流研讨。这些动作都说明，对于检察机关案件管理部门的探索还远远没有到位。

　　二、案件管理中心的性质定位相当于检察机关的业务管理机构

　　检察机关的内设单位，从工作内容、履行职能方面来看，主要可以分为两大类，一是管理机构，或者叫综合部门。如政治部门、办公室、纪检监察、行政装备等。二是办案部门，如刑事检察、反贪污贿赂局、反渎职侵权局、监所检察、民事行政检察等。
　　从上述大类区分来看，案件管理部门显然属于综合性的机构。办公室统筹的是行政性的事务，政治部门履行的是人事宣传方面的职责，纪检监察负责的是队伍纪律建设方面的事务。那么，检察机关所有与案件有关的事务显然由案件管理部门来统筹管理。它的地位与作用是其他综合性部门不能替代的。
　　与其他综合性的部门相比，案件管理部门的属性不仅仅限于综合部门。案件管理部门还以某些特殊的方式参与案件办理。新版《人民检察院刑事诉讼规则》（试行）（以下简称《规则》）赋予了案件管理部门参与刑事诉讼的具体途径。《规则》第六百六十八条规定：“人民检察院案件管理部门对检察机关的案件实行统一受理、流程监控、案件评查、统计分析、信息查询、综合考评等，对办案期限、办案程序、办案质量等进行管理、监督、预警。”上述规定中提及的受理、监控、评查、办案期限和程序管理等都是刑事诉讼程序的环节，可见，与其他综合性部门相比，案件管理部门更深深地渗进刑事诉讼程序之中，发挥着独特的作用。

　　三、案件管理部门重点应抓好流程监管和质量控制

　　虽然有关文件规章对于案件管理部门的定性定位有了统一的、比较清晰的描述和要求。但是从操作层面来看，各地的案件管理部门履行职能的方式、具体的工作内容可能有很大的差别。主要有两种模式。一种是把主要工作内容放在与案件有关的事务性工作方面。另一种是介入案件的实体审查，对办案部门认定的案件事实甚至案件结论都作仔细审查，然后提出意见。第一种模式包括收案、分案、送案、填发、邮寄法律文书等大量事务性工作。把案件管理部门的地位庸俗化了，从这种模式的履行职能情况来看，案件管理部门只能算是办案部门的服务环节，附属性特别明显。其不足之处在于，由于没有一个上下左右一统的案件管理软件系统，案件管理部门为了完成上述事务性工作，需要投入很大的人力资源。以广州市天河区人民检察院为例，2012年，对被告人发出《委托辩护人告知书》3143份，填发流程是，从案件卷宗查找被告人信息，开具文书，到办公室签章，交法警部门送达犯罪嫌疑人。对被害人发出《委托诉讼代理人告知书》2567份，其工作流程是，翻阅案件卷宗查找被害人通讯地址，打印文书，到办公室签章，填写信封，到邮局邮寄，领回回执，交办案部门附卷。所有环节的工作量都极其繁琐且不便。尤其应当引起关注的是，为查找被害人通讯地址而翻阅卷宗，一是影响案件卷宗及时流转到案件经办人，二是容易造成案件信息扩散。第二种模式，赋予案件管理机构对案件进行实体审查的权力，实践容易出现很多弊端，造成办案流程增多，办案部门的权力削弱。把案件管理部门的地位人为地提到办案部门的高度，给人以明显越位的感觉。
　　因此，在案件管理实践中，应当根据案件管理部门的机构定位，准确把握案件管理部门的重点，只有抓住了案件管理的重点，才能充分体现其定位。
　　作为一个统筹案件事务的综合性部门，案件管理部门的工作重点应放在案件流程监管和质量控制。这种定位是与办案部门的定位相对而言的，互为补充，相得益彰。办案部门根据既定的流程对案件进行实体审查，作出审查结论。案件管理部门对办案过程进行流程监管，可减少办案部门在案件处理流程产生办案超期限、法律文书填发差错、流程缺失等风险的概率。
　　案件管理，粗放地来说，主要分为两个方面，一是数量管理，二是质量管理。如果说案件受理、分送、移交、检察统计报表、案卡是对案件数量实行精准管理的主要手段，那么案后评查、综合考评则是对案件质量实行管理的主要方法。从目前的案件管理实践来看，案件管理的薄弱环节主要在于对案件的流程监控和质量管理的重视程度不够。因此，今后的案件管理实践重点应当加强案件流程监控和质量管理。
　　在案件流程监管方面，主要是依托即将在全国检察机关统一实施的案件管理软件系统，一是要规范案件的受理、分送、移交、接收、送出，减少手工操作的环节和数量，降低劳动强度。二是要突出以“管”代“开”，通过强化有关法律文书的编号管理来加强对法律文书的管理，而不是直接开具。三是依托案件管理软件系统的相关模块功能，加强对办案部门个案办案期限的管理，防止和纠正超期羁押犯罪嫌疑人、被告人。四是加强案卡填报、统计数据的管理，依托案件管理软件系统，按照“谁产生，谁填报”的原则，同步填写各个流程产生的办案信息，并按要求汇齐到案件管理部门，及时生成统计数据，确保统计报表的及时、准确性。
　　在案件质量监管方面，重点是根据案件质量控制的要求设计科学规范的案件质量考评考核标准指系，增强质量考评的可操作性，提高案件质量考评结果的运用，达到以质量考评促进办案，实现案件管理与办案工作的良性互动。
　　只有真正抓好了流程监控和质量管理这两个关键点，把流程监控和质量管理作为案件管理部门的拳头产品和重点品牌来做，抓出成效，才能充分体现出案件管理管理部门的“管理”本色，彰显其独特的、也是其应有的地位和作用。