简论检察官自由裁量权监督制约机制的完善

　　论文摘要 检察机关是我国的法律监督机关，检察官行使检察权，是监督者。“谁来监督监督者”这个问题一直欠缺满意的回答。我国检察官自由裁量权虽然空间很小，仅存在于罪轻不起诉的情形中，但“微罪不检举”裁量权也需要监督和制约。

　　论文关键词 检察机关 法律监督 自由裁量权

　　一、现行监督和制约机制

　　监督和制约机制对于规范权力运行、实现权力的公共价值发挥了不可替代的作用，能有效地防止权力地滥用。近年来，检察机关正在加紧制度建设，使检察权的内外监督制约机制日益完善。
　　（一）外部监督和制约机制
　　检察官自由裁量权的外部监督和制约机制主要有人大监督、公安机关的监督、人民群众的监督等等。
　　第一，人大的监督。人大及其常委会的监督是对检察官自由裁量权最高效力的监督。从产生上说，检察院、检察官从诞生之初就收到人大的监督。人大与检察机关的组织与被组织关系，检察长、检察官均由人大及其常委会选任、罢免；其次，人大及其常委会还要定期听取检察官行使权力的整体状况以听取和审议年度工作报告、对检察院规范性文件备案，以此形式对检察官自由裁量权进行监督；
　　第二，公安机关的监督。这是基于职能分工产生的监督。刑诉法第175条明确规定，当公安机关移送的案件经检察机关审查决定不起诉的，检察机关应当将不起诉决定书送达公安机关。公安机关认为不起诉决定有错误的，可以要求复议。如果意见不被接受，可以向上一级检察机关提请复核。上级检察机关接到公安机关的复核意见书后，应当进行审查，并将复核决定书送交公安机关。
　　第三，人民的监督。公民有监督国家权力的权利，检察权作为一种国家权力自然也要受到公民权利的监督和制约。一方面，宪法等相关法律赋予公民以广泛的实体权利，例如举报权、控告申诉权，使之与权力结构相平衡。另一方面，社会舆论、新闻媒体以及社会团体等等社会集体力量也能对检察官自由裁量权进行监督。再者，我国建立了人民监督员制度，选任公民有序参与案件的办理过程，强化对重点职务犯罪案件、敏感案件的监督评议工作。
　　（二）内部监督和制约机制
　　检察官自由裁量权的制约保障机制有虽外部和内部监督制约机制，但其权力能否有效行使关键还是取决于检察系统自身的监督和制约体系。现行检察权的监督制约机制对规范检察权的行使尤其是检察官自由裁量权的行使起到了重要作用。
　　第一，上下级检察机关之间的制约机制，即“上命下从”。高检院在《人民检察院刑事诉讼规则》等法规中明确规定了指令纠正、交办、重大案件备案、报批等制度。它确保了检察官自由裁量权行使的整体统一，是检察一体化的具体表现。
　　第二，同一检察机关内部的制约机制。在检察院内部，各职能部门分工合作，相对独立地行使权力，同一个副检察长不能分管两个存在直接监督制约关系的部门，例如不能同时分管批捕和公诉部门。这样分工，避免了检察官的先入为主、主观臆断，使其作出酌定不起诉的决定更加客观、公正。

　　二、检察官自由裁量权的监督和制约机制存在的不足

　　（一）多事后监督、少事前控制
　　例如，我国刑诉法规定侦查机关对不起诉决定可以申请复议、复核，被不起诉人对不起诉决定不服可以申请复议，被害人对不起诉决定不服可以申请复议或者提起自诉。这些都是在检察官依自由裁量权作出不起诉决定后的救济，对于检察官作出不起诉决定的过程缺乏制约，具有很大的滞后性。
　　（二）被害人的救济权利不足
　　我国现行法律规定，对被害人有证据证明对被告人侵犯自己人身、财产权利的行为应当依法追究刑事责任，而公安机关或人民检察院作出不予追究的书面决定的案件，被害人可以直接向法院起诉。这一规定明显存在矛盾：法律一方面赋予了被害人在法庭审判中当事人的地位，另一方面却剥夺了其向法院提出主张的独立权力。这种规定缺乏对公诉主张不成立的补充，也缺乏对公诉权的有效制约。笔者认为，被害人也应享有向法院提出主张并得到法院书面答复的权利。
　　（三）“公诉转自诉”带来诉讼性质变化，使某些案件的裁量处置缺乏确定性
　　1966年我国刑事诉讼法修改后，建立了“公诉转自诉”制度，即若被害人对检察院不起诉决定不服可以向人民法院提起自诉，法院受理后，检察机关的不起诉决定就就丧失了法律效力。这一规定一则是对公诉权力的救济，但另一方面则造成了使部分不起诉决定的确定性受到影响的法律效果。
　　（四）法院的对检察自由裁量权制约和监督不足
　　我国刑事司法制度虽规定了对检察权的一定的制约机制，但其设计从一开始就存在一定缺陷，其表现之一就是审判权对检察权的制衡力度不够，范围不明确且缺乏可操作性。与其他大陆法系国家相比，监督范围和制约的刚性明显不足。例如，在德国，检察官就罪轻不起诉时，必须得得到法官的同意。在法国，许多不起诉决策甚至是由法院的预审法官做出的。而在我国，检察官作出罪轻不起诉决定，只需将结果书面告知法院，决定的过程无需法院的参与，这一程序上的缺陷极易导致检察官自由裁量权的滥用。
　　（五）内部监督缺乏公信力
　　由于所有的不起诉案件均要经过检委会内部讨论研究决定，因而对检察官自由裁量权的内部监督主要体现见检委会讨论不起诉案件上。检委会是一个检察机关内部最高决策机构，其一项重要职能就是对疑难复杂案件进行讨论进而形成决策，是确保案件质量的有力保障。但在司法实践中，检委会的监督却存在一些不足。第一，透明力度不够。实际中检委会讨论案件常常是在很封闭的情形下进行，参加讨论的人员无外乎是主要业务部门的负责人、党组成员以及专职委员。信息不公开容易造成社会和公众的不信任。第二，缺乏对案件的实质审查。检委会讨论案件，大多只靠听取经办人汇报案件，与会委员很少能真正审查案卷的证据材料。从案件提交讨论层层上报开始，案件的信息量逐级递减，直接或间接地影响了检委会作出结论的正确性。

　　三、如何完善对检察官自由裁量权的监督和制约

　　通过以上论述，可以看到我国检察官自由裁量权存在不足，已逐渐不能跟上当今法治社会发展的步伐，因此笔者认为有必要完善这一机制。
　　（一）加强事前监督
　　要持续推进人民监督员制度试点工作，拓宽人民监督员监督的渠道和范围，将检察机关拟作不起诉决定的案件作为重点监督对象。要推行“阳光检务”，增加检察工作的透明度，主动接受人民监督员的监督。如将拟作罪轻不起诉的案件主动书面告知人民监督员、案件当事人、社会媒体。程序的参与性是实现司法公平一个重要途径，因此，要鼓励开展听证制度，听取多方意见和建议，使当事人（包括人民监督员等）在司法机关作出与自己紧密相关的决定时享有阐述自己意见并积极参与案件最终处理过程的权利，从而使案件的处理达到一个公平的目的。
　　（二）完善审判权对司法权的制约
　　为了有效防止检察官滥用检察权，各国刑事诉讼法都设立了相应的司法审查机制，且由于法律文化背景不一样等等因素影响，各国的司法审查机制的形式也不尽相同。例如，美国大陪审团制度、日本“准起诉”制度以及德国“强制起诉”制度等等，都值得我国借鉴。我国宪法规定，人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，互相配合，互相制约，从根本上保证了审判机关对检察机关有制约的权力。应从立法上明确审判权对检察权的监督范围，加强审判权监督的刚性和可操作性，让审判权的监督实现有法可依。
　　（三）完善检察院内部设置
　　一要把民主集中制落到实处。司法实践中经常存在检察长一个人说了算的情况，其他委员不敢或者不愿提出不同意见。因此，可以实施无记名投票表决机制，使检委会的决策更加民主、公平、公正，充分发挥检委会对案件的集体决策作用。
　　二要完善检委会会前审核机制。在办公室将案件提交检委会讨论之前，对案件进行一个实体审查，做好会前准备工作，如将案件证据选择性摘抄、列出案件讨论的焦点等。在信息化办案的今天，经办人还可以在会前通过内部网络将汇报材料发给各检委会委员，确保各委员对案件有一个更深入的了解，增强决策的公正性。
　　三要有序扩大检委会与会人员范围。在不改变现有检委会制度的前提下，适当开放检委会，增强检委会议事的透明度。具体可以从下面几个方面操作：可以引进外部监督机制，对于社会关注度高、影响较大、有较大信访危机的案件，可以邀请人大代表、人民监督员、特约监督员等社会监督力量代表列席；对专业性较强、疑难复杂的案件，可设立专家咨询制度，聘请相关专家，在案件提交讨论之前先听取专家学者、权威人士的意见。