试论提升县（区）司法局社会“公信力”的几点

　　论文摘要 本文从崆峒区司法行政工作实际出发，结合目前县（区）司法局社会“公信力”方面存在的不足，通过分析现状和主要原因，就如何提升县（区）司法局社会“公信力”浅谈几点粗浅的认识，并提出相关的思路和对策。

　　论文关键词 司法行政 公信力 司法职能

　　“公信力”一词源于英文Accountability，意指为某一件事进行报告、解释和辩护的责任；为自己的行为负责任，并接受质询。司法公信力，就是指司法机关依据自身对法律和事实的信用所获得的社会公众信任的程度，它反映社会公众对司法机关的主观评价、心理反映及价值判断。区别于大司法环境下宽泛、抽象的大概念，司法行政系统的公信力，既是一种社会系统信任，也是公共权威的真实表达，更是一种期望得到民众充分信赖、尊重与认同的美好愿望。

　　一、司法局的现行职能，要求其具有强悍的“公信力”

　　作为国家司法行政机关和司法制度的重要组成部分，县（区）司法局相较于人民法院、人民检察院等司法权力部门，其角色定位在司法行政工作中更为基层。它担负着法律宣传、人民调解、安置帮教、社区矫正、法律援助、律师、公证、司法鉴定、基层法律服务等诸多方面职能任务。这些职能任务的本身都具有相当的权威性，它的辐射面更广、扎根更深，与民众的生活更紧密相关，这要求其必须具有强悍的社会“公信力”。试想：若担任监管帮教的社区矫正、安置帮教机构失信于帮教对象（受众），就很可能达不到监督管理和帮教的目的，甚至适得其反。同时也会让广大民众对安置帮教、社区矫正机构失去信心。可见，司法行政工作的“公信力”在维护司法权威、建设法治社会、并最终形成国家治理权威过程中，扮演着极其重要的角色。应当说“公信力”是司法行政机关工作、执法的根基。

　　二、学术偏见与制度缺失，使司法行政机关特别是县（区）司法局的“公信力”，先天不足

　　虽然司法行政机关是司法制度的重要组成部分，但在我国现行的全日制政治或法律教科书上都明确地告诉人们：“我国的司法机关是指公安、检察、法院”。于是，“司法行政机关”被各种教科书赶出了司法队伍。而客观上，基层司法行政机关的职能几经周折，已变得弱小不已，尤其是县（区）司法局。“基层司法行政机关是干什么的？”恐怕连其机关工作人员都很难准确回答。简单归纳大致有监狱、劳教、律师、公证、法制宣传、人民调解、安置帮教、司法鉴定、司法考试、法学教育、法律援助、基层法律服务等十二种职能。对于肩负着后十项职能的县（区）司法局而言，任何一项职能的执行，都有可能遭遇主体不适合的尴尬。这无疑给县（区）司法局的社会“公信力”画上了一个很大的问号。
　　《律师法》、《公证法》、《全国人大常委会关于司法鉴定管理问题的决定》均明确了司法行政机关的监督、指导、管理等职能，但最终落到基层司法行政机关的职能，仅《律师法》赋予了“县级人民政府司法行政部门对律师和律师事务所的职业活动实施日常监督管理，对检查发现的问题，责令改正”，除此以外的其他职能，均由设区的市级人民政府司法行政机关实施。中央、省、市、县（区）、乡（镇）五级均成立了依法治理工作领导小组，小组下设办公室，大力推进依法治国方略。人民调解工作化解了很多社会矛盾，但究其职能，却值得商榷。《民事诉讼法》第十六条规定“人民调解委员是指在基层人民政府和基层人民法院指导下，调解民间纠纷的群众性组织。”《人民调解法》赋予县（区）司法局的职责是“负责指导本行政区域的人民调解工作”（第五条），而指导的方法明确为“对本行政区域内人民调解委员会的设立情况进行统计”（第十条）、“对人民调解员业务进行培训”（第十四条）。安置帮教的职能，客观上，已成为各级人民政府“一中心五网络”建设和综合治理“一票否决”考核的主要内容。2011年5月1日起实施的《刑法修正案（八）》，对必须帮教的缓刑、假释人员，将帮教方法确定为“社区矫正”。基层法律服务所的业务范围没有得到《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》等程序法律的认可导致基层司法行政机关对基层法律服务所的“管理”必然遭到“违法”的非议。唯有《法律援助条例》第四条规定了“县级以上地方各级人民政府司法行政部门监督管理本行政区域的法律援助工作”。或许，这就是基层司法行政机关的唯一完整职能。凡此种种，在制度的设计上，使得县（区）司法局的“公信力”先天不足。

　　三、常态性违法，使先天不足的“公信力”再打折扣

　　2006年8月11日《法制日报》头版载：《走在乡间泥路上的司法所长》（配照片），刊出了全国司法行政系统二级英模、江苏省灌南县堆沟港镇司法所长王立步，文章的开篇是“整天穿着制服”，图片中的王立步着一身熟悉而又陌生的“司法行政装”。
　　2007年第9期《人民调解》载：《大山情怀赤子心》（配照片），刊出的是西安市户县天桥乡司法所所长、乡人民调解委员会主任王志荣的优秀事迹。封面是：2007年3月，王志荣成功调解一起劳务纠纷后，当事人表示感谢送去了锦旗，图片中的王志荣着熟悉而又陌生的“司法行政装”。而文章中的配图王志荣却着上了警服，授了警衔，当上了警察。这是怎么回事？这是一位司法所所长吗？开玩笑！
　　如果说着什么装不算常态性违法的话，那非法着装就更应当引起警惕了。2004年3月1日，为贯彻落实《国务院办公厅关于整顿统一着装的通知》要求，财政部、监察部、国务院纠风办联合下发了《关于整顿统一着装工作的实施意见》[财行（2004）15号]中明确规定了司法行政机关的合法着装为：“司法部门所属监狱、劳教部门负责监狱、劳教管理工作授予警衔的在编警察”。司法行政机关队伍的其他由财政经费购买的“制服”，由此列入了非法着装的黑名单。当然还有，司法行政机关的岗位形象照，基本上都是非法着装照。常态性违法，给司法行政机关的“公信力”造成了巨大的损害，甚至足以让民众失去信心。

　　四、监督的缺失，将“公信力”问题推到了风口浪尖

　　随着原重庆市司法局局长文强一案的水落石出，其受贿、包庇、纵容黑社会性质组织、巨额财产来源不明、强奸等犯罪行为的公布，以及对其处以极刑的判决，在人们拍手叫好的同时，司法行政机关的社会“公信力”也遭到了最严重的挑战。虽然文强的犯罪行为大多是在其任重庆市司法局局长之前所实施，但下马时却在司法局，这多少让司法行政机关背了些黑锅。司法行政机关被社会舆论推到了风口浪尖的危险地带。民众怎么看？“信任”从哪里来？社会“公信力”又将如何产生？这不能不说是一种信任危机，一种社会“公信力”危机！
　　五、司法行政机关改革，提升社会“公信力”，敢问路在何方
　　现有司法行政机关的工作职能，决定了要求其有强悍的社会“公信力”，而现实中，除了制度的缺失以外，还有学术的偏见，更有缺乏监督管理的内部机制和个别官员的胡作非为，使得司法行政机关社会“公信力”几乎到了一个危险边缘。尴尬的角色，“公信力”的丧失，敢问路在何方？
　　1.加强工作机制改革，进一步完善职能。司者，掌握、管理、控制也。司法行政顾名思义就是管理司法机关的行政事务，应当是名副其实的行政警察。基层司法行政机关是司法行政工作的“基础”，“公信力”是司法行政机关的“基石”。“基石”不牢、地动山摇。名不正则言不顺。改革、完善缺失的法律制度，转换司法行政机关的尴尬角色地位，势在必行。
　　中共共产党第十六次全国代表大会报告明确：“改革司法机关的工作机制和人财物管理机制，逐步实现司法审判和检察同司法行政工作事务相分离。”党的十七大报告又明确将优化司法职权配置作为建设社会主义司法制度的基本任务之一。我们有充分的理由相信，司法行政机关职能的“转正”，为期不远。
　　2.加强基层工作调研，因地制宜制定政策。司法所的硬件建设与管理，司法所工作人员的配备与管理，司法所的工作职能，都应当明朗。节省有限的财政经费，避免不必要的资源浪费，在制度设计与客观事实上，是能够解决的。
　　3.加强监督管理，引入“危机管理”机制。原江西省副省长胡长清临死前说的一句话，发人深省：“假如江西的新闻媒体能像美国记者曝光克林顿那样，敢于报道我的绯闻，我不至于落到死刑的地步”。加强内部监督管理，增强司法行政机关或工作人员的危机感，不失为提升“公信力”，有效地遏制司法行政机关或工作人员行为的一种办法。
　　4.加强队伍建设，提升队伍素质。“徒善不足以为政，徒法不足以自行，制而用之存乎法，推而行之存乎人”。一个有“公信力”的司法行政机关离不开一个高素质和有力量的司法行政队伍群体。因此，司法行政队伍素质的不断提高始终是我们不断提升司法行行政公信力的出发点和落脚点。当前社会维稳工作形势对我们提出了社会管理创新的要求，很多工作不仅仅需要依法办事，还需要危机处理、心理咨询、信息技术、社会学等相关方面的知识和能力。人才是司法行政事业发展之本，必须把人才的发展作为一项基础性、先导性、战略性的任务来抓，不断完善人才引进、培养、使用、保障等机制，使人才总量进一步增长、人才分布进一步合理、人才能力进一步提升，为推进司法行政工作科学发展奠定扎实的人才基础。
　　19世纪德国法学家鲁道夫·冯·耶林曾说过：“罗马帝国曾三次征服世界，第一次以武力，第二次以宗教，第三次以法律。武力因罗马帝国的灭亡而消亡，宗教随人民思想觉悟的提高、科学的发展而缩小了影响，惟有法律征服世界是最为持久的征服。”法律在国家生活中的重要地位是我国要建设社会主义法治国家，提升司法公信力是必然要求。“公信力”建设，是推进司法行政体制改革的根本，是重塑司法行政权威的前提和保障，从而使矛盾纠纷得到正确适当的化解、公众合法权利普遍得到维护、弱势群体的利益得到深切关注和救济，公众对司法行政工作的信心和信任才能与日俱增，逐渐形成司法与公众之间良性互动，才能推动社会的法治进步。