试析外来人员适用社区矫正的问题及对策
论文摘要 我国刑法规定的社区矫正的适用对象包括下列五种罪犯：被判处管制、宣告缓刑、裁定假释、暂予监外执行以及被剥夺政治权利在社会服刑的人。对外来流动人员适用社区矫正具有重要意义。各地对外来人员适用社区矫正形成了许多宝贵经验。外来人员适用社区矫正存在监管难度大、社区矫正机构不完善、社区矫正工作人员待遇过低、工作积极性不高、对外来社区矫正人员的帮教困难等问题。必须破除外省籍罪犯与本省籍罪犯的地域观念，切实采取加强司法机构、专业NGO和公民三方合作，建立公益托管机构，加强法律政策支持等措施。
论文关键词 外来人员 社区矫正 帮教措施
一、我国建立的社区矫正制度
社区矫正是与监禁矫正相对的行刑方式，是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社区团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。社区矫正的本质特征是“非监禁矫正”，“性质是刑罚执行活动”。它具有非监禁性、社会参与性和惩罚轻缓性的特点。
实施于2011年5月1日的《刑法修正案（八）》，第一次在刑法中规定了社区矫正制度。我们可以看出，对于犯罪情节轻缓、主观恶性不是很大的老弱病残犯、未成年罪犯等被判处管制、缓刑的人员适用社区矫正将会成为一个日益明显的趋势。2012年3月，《中华人民共和国刑事诉讼法》在第十一届全国人大第五次会议中修订，其中也明确地规定了对管制、缓刑、假释、暂予监外执行的罪犯依法实行社区矫正。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部在2012年3月1日颁布《社区矫正实施办法》（以下简称《实施办法》），对社区矫正的实施作出了较为细致的规定。然而，《实施办法》中并没有对外来人员作出规定，也没有提出本省籍人员与外来人员适用社区矫正上应平等对待的原则，以至于目前司法实践上对外省籍罪犯的社区矫正存在较大问题，缺乏相应对策，从而影响了社区矫正制度的贯彻和实施。本文拟对此问题进行专门探讨。
二、目前对外来人员适用社区矫正面临的问题
社区矫正在我国实行的时间较短，尚未形成统一的司法程序，在实施的过程中面临着诸多问题。
（一）监管难度大
外来人员流动性强，联系方式不固定，本地社会关系不稳定。有些外来人员常常因春节、农忙等原因较长时间离开流入地返回流出地，居住地司法所难以监管，委托管理也困难重重，托管、漏管现象时有发生，这也是城市安全的隐忧。
（二）社区矫正工作队伍建设水平有待提高
目前，我国的社区矫正机构并不是很完善，尤其体现在财政经费的保障和工作人员的配置，并且，社区矫正机构同政府内部其他部门在工作中仍不能很好地协调。从队伍建设来看，目前有的基层司法所工作人员的业务能力和文化素质偏低，难以适应社区矫正工作的要求，甚至不少司法所没有专职工作人员，而是由街道办事处的其他工作人员兼任。社区矫正试点工作开始后，有的地方人手不够，只能从编外聘请下岗工人或者退休干部参与部分工作。
（三）社区矫正工作人员待遇过低，工作积极性不高
要想达到对社区矫正对象较高的矫正水平，必须由政府、专业非政府组织（NGO）和公民三方密切合作。目前，我国大部分地区社区发展水平不高，专业非政府组织和公民也不能很好地发挥应有的作用，所以，社区矫正的工作在极大程度上落到政府一方的肩上。
社区矫正在我国发展的时间不长，实施社区矫正的政府部未发展成熟，且目前从事社区矫正的工作人员大多数是聘用人员，没有公务员编制。与其他政府工作部门的公务员相比，这些人员的待遇过低，且还要承担文书、信访等很多工作，工作压力之大可想而知。在这种情况下，他们的工作积极性必然不高，很多人难以长久坚持下去。
随着《刑法修正案（八）》和《刑事诉讼法修正案》的出台，今后适用社区矫正的人数可能会快速增长，但是目前面临的社区矫正工作缺钱、缺人的现状却很难再短期内改变。社区矫正工作人员的积极性如果得不到提升的话，对社区矫正对象的帮教就很难产生预期的效果。
上述问题的存在制约了社区矫正工作的普及和展开，不利于对外来人员改造，需要我们认真对待和解决。
三、对外来人员适用社区矫正的意义
目前有很多城市超过一半的人口是外来人口，外来人员对流入地经济的发展起着至关重要的作用。如果说减少这一半人，基本上整个城市是瘫痪的。豎减少和防范外来人员的越轨、犯罪，促进城市外来人员罪犯的就业改造是当前我国社会治安综合治理中一个重要组成部分，应引起各机关、各部门的高度重视。
（一）对外来人员适用社区矫正有利于实现法律上的平等原则
平等是公平和正义的基础。“平等是人类追求的理想，平等也是我们所有理想中最不知足的一个理想，其他种种努力都有可能达到一个饱和点，但是追求平等的历程几乎没有终点。因此，如果说存在着一个使人踏上无尽历程的理想，那就是平等。”
当今各国都相继在宪法、法律和国际条约中确认了平等的价值，认为平等是当今世界的首要原则和根本价值，成为处理人世间各类关系的基本准则。我国《刑法》第4条规定：“对任何人犯罪，在适用法律上一律平等。不允许任何人有超越法律的特权。”平等在这里主要是法律适用的平等，理所当然要求在社区矫正的适用上外来人员与本省籍犯应同等对待。
（二）对外来人员适用社区矫正也是目前社区矫正工作的重要组成部分
《实施办法》明确规定了对社区矫正人员的基本监管要求：一是报告义务；二是外出需审批；三是进入特定场所需审批，四是变更居住地需审批。对违反监督管理规定的社区矫正人员依法给予必要的处罚。这些规定并未特别说明专门适用于本省籍人员，应同样包括适用于外来人员。即使有的内容可能主要是针对本省籍人员而言，但仍然要考虑外省籍人员的社区矫正适用的必要性。如《实施办法》第13条规定：“社区矫正人员未经批准不得离开所居住的市、县（旗）。”第20条规定：“司法所应当定期到社区矫正人员的家庭、所在单位、就读学校和居住的社区了解、核实社区矫正人员的思想动态和现实表现等情况。”这里有的社区矫正人员的家庭或其居住的地点可能并不在犯罪地，但在犯罪地经审判而适用社区矫正的仍然可以到社区矫正人员的家庭、所在单位和就读学校等了解有关情况，并不能因为路途远等不方便而可以排斥或减少适用社区矫正。
（三）对外来人员适用社区矫正可以减轻巨大的司法压力
对轻微刑事犯罪的外来人员不用、少用社区矫正，是对原本有限的司法资源的一种浪费。通过对社区矫正的价值进行分析，我们不难发现，刑罚的经济性是社区矫正的重要功能之一。根据统计，我国每年在犯罪矫治方面投入的资金不低于1000亿元，而每一名犯人平均每年所需要的费用超过1万元，有的地方甚至超过2万元。国家每少关押一名犯人，节省的费用可以救助10名失学儿童。
芝加哥学派的社会学者曾经提出过“犯罪是城市的问题”这样一个命题。国内外的统计数据都表明，外来流动人员的刑事犯罪率通常高于城市常住人口。随着我国城市化进程的加快，人口的流动性也将会随之加快，而人口的高流动性和城市的高犯罪率有着密不可分的联系。在不偏离刑罚公正性的方向的前提下，刑罚经济性原则不可忽视。在目前我国城市中外来人员数量多、犯罪率高的现状下，不坚持刑罚经济性原则将会累及城市的发展。因此，对外来人员平等适用社区矫正有助于解决城市高犯罪率的现状。
（四）对外来人员适用社区矫区也是构建社会主义和谐社会的要求
所谓和谐社会，应当是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。就法律而言，“和谐”意味着法治所追求的各种价值之间形成协调有序的对立统一关系，而这种对立统一关系主要是通过法律对各种利益关系，尤其是国家权力与公民个人权利进行合理的协调而实现的。从当前来看，“法律追求的不是国家权力的无限扩张，而是在国家和社会秩序稳定的情况下，确保实现公民个人权利的最大化。
中国古代和谐思想的精髓是“和而不同”。“和而不同”的思想经过几千年的发展和演变，一直是我国传统文化的核心。中国当代刑法的发展，不能脱离中国古代优秀传统文化的精髓，在吸收西方国家的平等观念和罪刑法定原则的基础上，继承“和而不同”的观念更有利于我国的刑罚价值观趋向平衡。这一观点体现在解决社区矫正的适用问题上，就是要求我们具体问题具体分析，不仅要追求形式上的平等，更要追求实质上的平等。
四、解决外来人员适用社区矫正难题的对策
（一）破除外省籍罪犯与本省籍罪犯的地域观念
在对外来人员适用社区矫正的过程中，目前有些司法机关往往在观念上存在一定的偏差。受我国几千年来重刑主义思想的影响，很多人认为对外来流动人员适用社区矫正，就相当于“放虎归山”，事实上使他们逃脱了法律的制裁，因此他们对社区矫正制度存在着一定的质疑。造成这种现象的另一个原因是我国对外来人员社区矫正制度设计上的缺失。由于对外来人员社区矫正的监管制度不够完善，司法机关在对外来流动人员适用社区矫正时往往存在很多顾虑，这就容易引起对外来人员少用甚至不用社区矫正的现象。要破解外来人员适用社区矫正的难题，必须革新原有的刑法观念，在对外省籍犯的管理上，应一视同仁。执法人员不能简单地考虑外来人员流动性强、监控难度大而不适用社区矫正。应着眼于社会矛盾化解、社会管理创新，严格遵循平等司法理念，积极保障外来人员在法律适用上的“同城待遇”，力戒对外省籍罪犯“不论表现好坏，一律不可信任”的看法。应针对外省籍罪犯特点，积极研究探索对外省籍罪犯实行社区矫正的办法和措施。
（二）司法机构、专业NGO和公民三方合作
社区矫正制度，需要一个开放的社会结构，加强司法机构、专业NGO和公民的三方合作，对于解决目前社区矫正工作人员配置和财政经费没有保障、政府内部机制未协调到位的困难有着重要的作用。
政府财政部门可以设立专项资金，用来购买专业非政府组织的服务。这样既解决了政府中社区矫正工作人员不足的问题，又为社区矫正对象提供了稳定专业的服务，有利于对他们的改造。
（三）建立公益托管机构
由公益机构、企业等单位与社区矫正机构签订协议，建立协作机制和共同监管机制，接纳外来社区矫正人员，为他们提供就业机会，提高对社区矫正人员的基本保障水平。同时，将这些公益托管机构建设成社区矫正人员谋生技艺培训场所，提升社区矫正人员社会化的成功率。
（四）加强法律政策支持
进一步细化社区矫正的法律法规，为全面实行社区矫正工作提供法规性、政策性、制度性的支持。进一步推进一体化户籍制度改革，建立健全覆盖流动人口的社会保障体系和居住管理体系，保证外来人员能享有“法律同城待遇”，为更深入地推进外来人员社区矫正奠定良好的基础。
总之，社区矫正是一种新实践，新措施，而对外来人员适用社区矫正更缺乏成熟的经验和方法，如何真正解决目前面临的问题还需要长期的探索和实践，并不断改进和完善。