试论我国司法警务督察工作面临的法律困境
论文摘要：司法行政系统警务督察对于作为一种专门性、侧重于事中的内部行政监督，对规范执法行为，维护行政执法行为的公信力，减少司法行政执法风险，维护监狱劳教人民警察的合法权益都大有裨益，但目前司法警务督察缺乏法律依据，如何在法律阙如的情况下做好司法警务督察是摆在我们面前的一个重要课题。
论文关键词：司法警务督察 性质 必要性 法律困境
警务督察在我国最早始于上世纪90年代的公安机关。它是指警务督察机构在其法定职责范围内，依法运用一定的手段和采取必要的措施，对公安机关及其人民警察在执法执勤活动中依法履行职责、行使职权和遵守纪律的情况进行现场监督和检查的一种专门活动。
为适应司法行政工作的需要，提高执法能力和水平，司法部于2006年9月12日下发了《司法部关于加强警务督察工作的意见》，2009年11月24日成立了司法部警务督察委员会。各省（自治区、直辖市）、监狱局（劳教局）、监狱（劳教所）随后也相继成立了警务督察总队、支队和大队（科），自此，我国司法行政系统的警务督察机构已臻构建并运行。
但作为一种新的执法监督方式，司法系统的警务督察存在着一定的问题，从而极大地影响了它的实效性。本文在此仅就司法警务督察面临的法律困境谈点看法。
一、司法警务督察的性质
警察权是一种典型的公权力，它在实际运作过程中跟其他公权力一样存在着异化的可能，正如恩格斯所说“文明国家的一个最微不足道的警察都拥有比氏族社会的全部机关加在一起还要大的‘权威’”，警务督察就是对警察权的一种有效监督，其目的是防止警察权的滥用，保护公民权利造成严重损害。因此：
（一）警务督察是一种行政监督行为
我国对公权力的监督分为国家监督和社会监督。国家监督包括权力机关的监督、司法机关的监督、行政机关的监督。警务督察是一种行政监督，它对完善宪政体制、制约行政权利、遏制腐败现象、落实民主行政、提高行政效率都有着重要的意义。
（二）监狱警务督察是一种内部行政监督
内部行政监督也是狭义的行政监督，它是指行政体系内部各机关、各部门之间的互相监督。警务督察是一种由司法行政机关内设的警务督察机构按行政隶属关系自上而下地对所属司法行政机关及其人民警察所进行的一种监督，是司法行政机关自我约束、自我完善、自我监督的一项重要活动。
（三）警务督察是一种专门的行政监督
警务督察是区别于司法行政机关内部其他监督制度的一种专门监督。它由司法部到司法厅、监狱管理局、劳教局及各监狱、劳教所设立的督察机构针对监狱劳教所及其民警的执法活动和执法内容进行督察，范围涉及监狱、劳教所执法活动的各个环节。
（四）警务督察是一种侧重于事中监督的行政监督
事中监督是在行政机关和国家公务员实施行政行为的过程中，对其行为的正确性和规范性实施的监督，其目的是为了及时发现问题，纠正偏差。司法警务督察偏重于事中的监督，督察方法主要是现场督察，通过深入到各部门、各执法现场，全方位地对执法单位及其警察的履职行为和遵守纪律等各方面的进行动态监督，及时发现问题，快速纠正和处理，制止和纠正各种苗头性、倾向性问题，最大限度地避免民警违法违纪和失职、渎职行为的发生。
二、当前开展司法警务督察的必要性
（一）规范执法行为，提高执法水平
警务督察人员通过深入监区、分监区对监狱重要警务部署、措施、活动的组织实施情况，执法、执勤活动中履行岗位职责情况，民警警容风纪、使用警械具、警车情况和文明执法管理情况等进行现场督察检查，能够及时发现纠正部分干警执法活动中的违规违纪行为，预防和堵塞监管安全漏洞，强化干警依法文明管理的意识，从而推进了监狱劳教严格公正文明执法，纠正了监狱劳教机关工作作风，提高了教育改造的质量。据介绍，2011年，司法部督察委员会组织开展了4次专项督察活动，实现了对全国31个省份及新疆生产建设兵团督察的全覆盖，向督察省份司法厅(局)、监狱局、劳教局提出整改建议812件次。
（二）维护司法行政机关执法形象，确保行政执法行为的公信力
执法监督越有力，法律就越能得到正确的执行，而削弱或取消执法监督，则执法不公，执法不严等问题就必然存在。建立警务督察制度，加强警务督察，是监狱劳教机关及其民警动态执法活动的需要，它增强了执法机关自我及时发现问题、解决问题的能力，有利于防范和克服执法活动中的腐败现象，从而确保了执法行为的合法性，维护了司法行政机关执法形象，确保行政执法行为的公信力。
（三）减少司法行政执法的风险，维护监狱劳教人民警察的合法权益
目前，随着监狱服刑人员人数的增加和构成的日趋复杂，监狱人民警察面临着越来越多的执法风险，动辄就面临着被服刑罪犯或其家属威胁、控告，受到服刑罪犯伤害、杀害，或受到党纪、政纪处分甚至被追究刑事责任等执法风险。加强警务督察，可以督促监狱人民警察认真落实监狱各项工作制度和要求，正确履职，规范执法，查缺补漏，防患未燃。所以，警务督察不仅能够进一步规范监狱劳教人民警察的执法行为，保护服刑人员和劳教人员的合法权益，同时也减少了监狱执法风险，是对监狱人民警察的一种有效保护。
三、当前我国司法警务督察面临的法律困境
（一）司法行政系统警务督察的设立缺乏法律依据
公安机关建立督察制度的法律依据来源于《人民警察法》第47条：“公安机关建立督察制度，对公安机关的人民警察执行法律、法规、遵守纪律的情况进行监督。”由第47条可以得出，《人民警察法》并未对司法行政系统人民警察做出明确的可以建立督察制度的规定，所以司法行政系统自行建立警务督察队，没有法律依据。
（二）司法行政系统警务督察的执法依据不足
《公安机关督察条例》是由国务院总理签发颁布实施的法规。而司法行政系统警务督察的执法依据先期多为各省自行制定的内部规范性文件，直到2006年9月《司法部关于加强警务督察工作的意见》下发后，各省(区、市)司法厅(局)或监狱局、劳教局才根据司法部的《意见》精神进行制定或重新修订，但其性质仍是内部规范性文件。与公安机关的《公安机关督察条例》和《公安机关督察条例实施办法》的法规、规章相比，规格低，权威性小。
（三）对违反规定的执法民警采取禁闭的处理措施与法律相悖
根据《行政强制法》的规定，限制公民人身自由的行政强制措施只能由法律设定。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施；行政法规、地方性法规不得对行政强制措施的对象、条件、种类作出扩大规定；法律中未设定行政强制措施的，行政法规、地方性法规不得设定行政强制措施。
《公安机关督察条例》、《公安机关实施停止执行职务和禁闭措施的规定》和《公安机关督察条例实施办法》里都规定得有禁闭这种督察处置措施，司法警务督察因参照公安机关的做法也保留了这种处理措施。这是有悖法律规定的。因为禁闭是一种限制人身自由的措施，只有法律才能设定。《公安机关督察条例》属于行政法规，《公安机关实施停止执行职务和禁闭措施的规定》属于公安部的部门规章，位阶在行政法规之下。而对司法行政机关的警务督察而言，连可供适用的行政法律都没有，即使司法部的《司法行政系统警务督察工作规定》有望尽快出台，也仅是个部门规章，同样不足以设定禁闭这种行政强制措施。
四、如何在法律阙如的情况下做好司法警务督察
（一）建议立法机关制定警务督察法律，实现有法可依
任何公权力的行使都必须出自法律的授权，“法不授权即禁止”，司法警务督察亦如此。因此，公安部、司法部和学界应当就警务督察的必要性、目前存在的法律困境和实务困境进行调研，并将调研结果和处理意见反映给立法部门，提出具体可行的立法建议，争取立法部门和国家领导层的支持，将《人民警察警务督察法》列入国家立法规划，争取尽早出台。如果不能争取到法律这一位阶的法律规范的出台，最起码也应争取由国务院出台《人民警察警务督察条例》，统一规范所有人民警察的警务督察工作，解决其无法可依的现状。
（二）建议司法部尽快出台《司法行政系统警务督察工作规定》
在此基础上，司法部应当根据我国当前监狱、劳教工作特点和司法警务督察的需要，在尊重宪法和法律的基础上尽快出台《司法行政系统警务督察工作规定》，将司法警务督察的性质、地位，督察机构和人员及其职权、职责，警务督察的范围和方式，督察的具体内容及处置措施，被督察者不服督察决定的救济途径，以及督察人员违法督察可能承担的法律责任等内容详细、具体地规定下来，以便于警务督察人员具体操作。既保护督察对象的合法权益，防止随意追究监狱劳教人民警察的法律责任，损害其合法权益的行为发生，又保护督察主体依法督察的合法权益。
（三）实践中慎用、少用禁闭
鉴于前述理由，为了避免不必要的法律纠纷，影响警务督察的实效，建议警务督察人员在督察过程中尽量适用当场纠正、当场制止、带离现场、停止执行职务、移送司法机关依法处理等处理措施，尽量慎于用或不用禁闭这种没有法律依据、容易引起争议的处理措施。
（四）督察中严格遵循行政法基本原则
1．合理行政原则
合理行政原则，即行政机关做出的行政行为内容要客观、适度、符合理性。该原则是行政合法原则的延伸，它产生的主要原因是行政自由裁量权的存在与扩大。由于行政裁量权较少受到法律的约束，因而常常产生滥用的事实或出现行政处罚显失公正的后果。无论行政裁量权的滥用或行政裁量显失公正，都是对行政法治的破坏。因此，应当加强对自由裁量权的控制。合理行政原则正是在这一背景下应运而生。
行政合理性原则包括：（1）行政行为应当符合法律目的，排除不相干因素的干扰。（2）行政行为应当遵循公平、公正的原则，同等情况同等对待。（3）行政行为的内容应客观、适度、符合自然规律、社会道德和人类公理。
2．行政应急性原则
行政应急性原则是指在某些特殊紧急情况下，根据国家安全、社会秩序和公共利益的需要，行政机关可以采取没有法律依据的或与一般性法律相抵触的行为。适用该原则一般应符合以下条件：（1）必须有现实的需要行使行政应急权利的法定情形的存在。（2）必须有行使行政应急权的必要，对明显可以不限制或不侵犯的公民的权利和自由的不得限制或侵犯。（3）行使行政应急权的行为必须是没有法律的规定或者与正常法律的规定相冲突。（4）行使行政应急权的行为客观上必须没有超过适当的限度。
3．行政比例性原则
行政比例原则是指行政主体实施行政行为时应当兼顾行政目标的实现和保护行政相对人的合法权益，如果为了实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时，应使该不利影响限制在尽可能小的范围和限度，使二者处于适度的比例。也就是说，行政机关所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。