试析检察机关加强两法衔接工作的路径

　　论文摘要　由于具体操作规范的缺失，两法衔接工作在推进过程中出现了一些现实困境。实践中，检察机关应立足建立和完善一套行之有效的制度规范；同时，树立正确的监督理念，改进监督方式，发挥监督合力，才能从根本上解决问题。

　　论文关键词　现实困境　制度规范　监督理念

　　2004年7月，由笔者所在院牵头通过了广州市首个《行政执法与刑事执法衔接工作机制试行办法》，该项机制的建立从制度上确保了打击破坏市场经济秩序和妨害社会管理秩序犯罪的力度，更好地维护笔者所在区市场经济秩序与社会稳定。而且，从程序规范角度使司法救济程序得到完善，防止有案不立、有罪不究、以罚代刑现象的出现。两法衔接案件初步走上了制度规范的道路。

　　一、两法衔接工作的现实困境

　　衔接机制建立，大大的推动了涉嫌犯罪案件的移送、立案和侦查工作。但在建立和落实行政执法与刑事执法相衔接机制的过程中，我们发现，仍有许多现实困境：
　　（一）检察机关应对法律变化而带来的案源问题
　　随着《刑法修正案（七）》出台，新的法律规定将偷税罪改为逃税罪，并规定了不予追究刑事责任的特别条款，使对该罪的司法认定成为了一个崭新课题。过去，由于偷税罪数额标准低，容易出现移送公安机关的案件过多，公安机关难以承受，最终起诉、判决的案件少的问题。而改为逃税罪后，由于相应细化的司法解释没有及时出台，税务机关对新罪的构成要件和犯罪移送标准需要有一个理解和吸收的过程，另外新法提高了入罪门槛，还规定了不予追究刑事责任的特别条款，造成涉税犯罪移送案件数大幅下降，涉税刑事案件进入刑事程序变得很少，在寻找新的案源上存在困难。如何调整涉税犯罪的打击方向，既合理保证移送案件数，又依法保证案件质量是目前亟待解决的问题。
　　（二）检察机关的知情权问题
　　检察机关的知情权得不到充分保障。主要原因有：第一，衔接机制虽然建立了信息通报机制，但行政执法机关、公安机关往往不能很好的执行，主动通报信息的意识较差，检察机关往往要充当总统计员、总通报员的角色。第二，检察机关缺乏发现行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件的渠道。行政执法机关对查获案件作出大量的行政处理，这其中是否有涉嫌犯罪而未移送的案件，检察机关还无从掌握。第三，检察机关行使立案监督权，审查公安机关说明的不立案理由是否真实，调阅公安机关的行政处理、治安处理卷宗是必要的手段。但目前检察机关调阅该卷宗，依靠的往往是与公安机关的良好关系和沟通，缺乏刚性的法律规定的保障。
　　（三）检察机关对公安机关立而不侦、久侦不结的监督措施问题
　　现实中，对于行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件，侦办部门常以人手紧张为由长时间未能侦结。这些案件在立案后的侦查到底有无进展，这其中是否有消极侦查、立而不侦、久侦不结的情况甚至渎职等违法犯罪现象？检察机关由于缺乏后续的监督措施，无从知晓，更难监督，在实践中成为监督实效的痼疾。而以传统的《检察建议书》、《纠正违法通知书》来监督，往往容易陷入两家关系的僵局，最终损害法律监督的权威。而以所谓《催办函》等柔性监督的方式，苦于无法排除鉴别公安机关“人手紧张”的理由，缺乏后续有力的监督制约措施，往往只是流于形式。
　　（四）检察机关引导行政执法机关快速移送突发案件问题
　　行政执法机关查处违法的工作，突发性较强。行政执法机关在例行检查或收到举报线索后，查获违法现场或违法行为，这时如能及时移送公安机关，非常有利于取证和抓获犯罪分子，达到打击违法犯罪的目的。但实践中，现场发现的涉嫌犯罪案件移送却出现了不少的问题。对违法嫌疑人的人身，行政执法机关无法采取强制措施，往往使真正需要追究刑事责任的犯罪人员逃脱，同时行政执法人员的人身安全也是一个问题。而另一方面，公安机关却会抱怨行政执法机关不注意证据的固定和保全，造成证据流失，使得很多案件成为移送后无法立案或继续侦查下去的“夹生饭”。现实中，检察机关作为引导行政执法机关快速移送案件给公安机关的“桥梁”，应当发挥的作用还不够明显，提前介入案发现场的频率还较低，沟通协调的力度还有待加强。因此，存在案件即便移送到公安机关，由于证据发展空间不大，很难刑事立案，即便立案也很难将案件顺利提请批捕、移送起诉。
　　（五）行政处罚与刑事处罚的衔接问题
　　按照现有的法律体系，行政处罚前移送和行政处罚后移送都是可行的。而且，在目前“收支两条线”的财政体制下，行政执法机关移送前做出行政处罚还是移送后作出行政处罚不存在经济利益上的差别。
　　但实际上，行政处罚前移送还是行政处罚后移送，涉案物品是否需要随案移送，存在着诸多的细节问题。例如关系到执法人员能否迅速控制违法物品、侦查人员能否尽快控制犯罪嫌疑人、行政处罚决定书能否作为刑事认定中的证据、涉案物品如何保存，行政执法机关能够先行处理、举报人奖金能否顺利兑现等诸多问题。

　　二、建立长效机制，从制度上长效规范衔接工作

　　两法衔接工作应当立足于建立一个解决问题的制度框架，在此框架下，各部门能够通过较为简便和快捷的途经解决实际问题。在现有规范性文件豍的基础上，应当建立和完善以下制度或机制：
　　（一）完善信息通报机制，探索建立网上信息共享平台
　　广州市的“两法衔接”工作从2004年开始，经过多年的磨合和实践，信息通报机制初步得到落实。而要彻底解决检察机关的知情权问题，必需探索建立网上执法信息共享平台。
　　早在2005年，就出现了检察机关与行政执法机关建立了网上信息共享平台的成功实例。豎“网上衔接、信息共享”机制是做好两法衔接工作的重要载体和平台。在信息通报机制已日臻完善的情况下，探索建立网上执法信息共享平台的时机已经成熟。因此，要彻底解决检察机关的知情权问题，必须在一个权威部门牵头下，建立两法衔接工作的信息共享平台。让行政执法机关每办理一个涉嫌犯罪案件，公安机关和检察机关都能第一时间知晓。这样才能使两法衔接工作走上“制度化、规范化、信息化”三化合一的道路，也才能实现两法衔接工作的“同步监督”。

　　（二）完善移送案件备案机制，建立备案跟踪审查制度
　　行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件的同时，应将案件向检察机关备案，并附案件移送意见书、案情摘要、主要证据复印件等材料。在要求行政执法机关移送案件需向广州市黄埔区人民检察院备案的基础上建立“备案材料跟踪审查机制”，安排专人负责对备案材料进行认真审查并建立台帐，并及时跟踪案件进展，才能使行政执法机关移送的案件是否达到立案条件得到有效的监督。
　　（三）坚持联席会议制度，群策群力攻坚克难
　　定期召开检察机关、公安机关、监察部门和行政执法机关的联席会议。会议由检察机关、公安机关和整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室轮流组织，联席会议之前，由负责组织的部门向其他部门收集一阶段各自的执法情况、存在的问题及解决问题的对策和建议，整理成文，并作为中心文件讨论。会议中，对属于共性的问题重点讨论，能解决的写入会议纪要，共同执行；不能解决的列入下阶段各部门共同调研的重点，予以攻坚解决。
　　（四）落实交流沟通制度，积极发挥“纽带”作用
　　提高行政执法机关的办案水平，加深检察机关和公安机关对行政执法的了解，共同致力于提高执法水平。主要方式有互邀讲授相关的专门业务、共同开展调查研究、交流执法动态、类案分析会议以及不定期的相互走访、座谈等。各部门应指定职能部门经验丰富的人员担任联络员，以便及时沟通和交流。针对涉税案件案源骤减问题，我们认为，涉税犯罪打击面过宽，不利于经济发展和国家税源的巩固；而打击面过窄，则不利于维护税收征管秩序和司法正义的实现。检察机关作为法律监督机关，应积极发挥两法衔接工作的“纽带”作用，及时与税务机关和公安机关沟通协调，力求在两法衔接工作中贯彻宽严相济，在新的司法解释未出台前，正确适用《刑法修正案(七)》关于逃税罪的规定，妥善处理不断出现的涉税案件新问题。
　　（五）突出重点，深入推进个案协调机制
　　对于重大个案以及疑难复杂个案，成员部门可以邀请其他部门参与案件分析和讨论，必要时，行政执法机关可邀请公安机关指导案件取证，公安机关可邀请行政执法机关指导和说明专业问题并可邀请检察机关提前介入。检察机关可应邀参加重大、疑难、复杂案件的提前介入，积极发挥引导侦查作用，提高案件办理的质量。努力在查办食品、医药、卫生、能源、环境、土地规划、征地拆迁等关系群众切身利益重点领域的案件中加强两法衔接工作。

　　三、树立正确的监督理念，从思想根源上解决现实问题

　　两法衔接工作明确了“人民检察院对行政执法机关应当向公安机关移送涉嫌犯罪案件而不移送，以及公安机关应当立案而不立案的活动进行监督”的职责，这既是落实中央关于深化司法体制与工作机制改革的具体举措，也对检察机关履行监督职能提出了更高的标准和要求。
　　（一）树立正确的监督意识，敢于监督，善于监督
　　检察机关要树立监督就是支持、监督与支持相统一的理念，加强与公安机关、行政执法机关的沟通协调，建立健全不同层次的联席会议、信息共享等制度，共同研究解决司法实践中遇到的问题。同时，我们还应当看到，监督与支持是两个不同的侧面。检察机关的根本属性是法律监督，根本任务是维护社会公平正义。抱着“好人主义”的态度，对被监督对象的问题视而不见、置之不理，只能使其离公平正义的使命越来越远;只有铁面无私地履行好职责，及时发现和纠正诉讼违法情况，才是对被监督机关工作真正的负责和支持。在监督与支持的关系中，监督应始终处于主导地位。因此，我们既要克服只要监督不讲支持的观念，也要克服只谈支持放弃监督以求一团和气的倾向，在监督中支持，在支持中监督，推动社会主义法治建设的顺利进行。
　　（二）改进监督方式，发挥监督合力
　　检察机关要转变监督思路，改进监督方式，坚持一般监督与重点监督相结合、法律监督与服务保障相结合，针对行政执法环节存在的行政不作为、执法不规范、处罚不到位和管理漏洞等现象，及时提出针对性强、行之有效的检察建议，督促整改。在监督工作的开展过程中，进一步协调和整合诉讼监督资源，发挥监督合力，对发现的职务犯罪线索，及时移送反贪、反渎部门依法处理；涉嫌违纪的，及时移送纪检监察部门处理，形成整体工作合力。加强与监察机关的协调配合，齐抓共管、形成合力，利用纪检监察和法律两种手段调整好各种社会利益关系，惩治和打击违法、犯罪行为，提高人民群众对检察监督工作的认可度和支持率。
　　（三）以专项行动为契机，努力实现专项监督常态化
　　2001年以来，在整顿市场经济秩序的大背景下，全国上下开展了一系列专项行动，例如“打击制假、售假侵犯保护知识产权专项行动”、“知识产权保护专项行动”、“打击淫秽色情网站专项行动”、“打击传销和变相传销专项行动”、“行政执法与刑事执法衔接工作专项监督工作”等。这些专项行动，各部门都非常重视，上下齐动，涉及面广，而且通常要求行政执法机关、公安机关、检察机关和法院共同参加、良好协作，其本身就是行政执法与刑事执法相衔接工作的集中表现方式。在各专项行动中，行政执法与刑事执法相衔接工作的作用能得到良好的体现，检察机关应以此为契机，不断扩大两法衔接工作的影响力，将专项监督中的优秀经验转化到日常的监督工作中，实现两法衔接工作的专项监督常态化。