试论基层检察院制发检察建议存在的问题及对策

　　论文摘要　检察建议是检察机关加强法律监督工作，推动三项重点工作落实的重要方式和手段。当前基层检察院存在诸如制发不规范、效果不理想、内容缺乏深度等问题。

　　论文关键词　检察建议　检察机关　法律监督

　　检察建议是检察机关加强法律监督工作，推动三项重点工作落实的重要方式和手段。为更有效地提升办案效果、规范和加强检察建议工作，现将我院2009-2011年以来检察建议制发的情况分析如下：

　　一、基本情况

　　1．2009-2011年我院各年度、各部门制发检察建议情况。三年来，我院院共制发检察建议132件（2009年度4件、2010年度13件、2011年度115件），其中：反贪部门17件（2011年度17件），反渎部门5件（2010年度1件、2011年度4件），侦监部门10件（2010年度1件、2011年度9件），公诉部门16件（2009年度3件、2010年度1件、2011年度12件），监所部门77件（2010年度9件、2011年度68件），民行部门7件（2009年度1件、2010年度1件、2011年度5件）。
　　2．制发检察建议的内容和发送对象情况。从制发检察建议的内容来看，预防职务犯罪的有23件，改进监督管理的为59件，化解矛盾纠纷的申诉案检察建议书有7件，规范司法和行政执法行为的有17件，假释、减刑、保外就医、疾病鉴定的建议书有14件，其他内容的检察建议为22件。从检察建议的发送对象来看，三年来共向法院制发15件，向公安机关制发10件，向政府机关制发23件，向监狱、看守所及戒毒所制发77件，向其他单位制发7件。
　　3．检察建议采纳落实情况。2009年至2010年制发的检察建议采纳落实总体较好，认同检察建议并回复的有128件，未回复的有4件，整改的有109件，无撤回检察建议情况。
　　4．各部门制发检察建议呈现不均衡状况。制发检察建议数量最多的为监所、反贪、公诉、侦监等部门，三年共制发120件。其中，监所为77件占总数的58.3%，反贪17件占总数的12.9%，公诉16件占总数的12.1%，侦监10件占总数的9%。

　　二、取得效果

　　1．检察建议的质量进一步提高。大部分检察建议在制作内容上，做到了制作有针对性，有的放矢。部分检察建议拟好后，还与发送对象先行口头沟通，听取意见，并就案发原因、管理漏洞和对策建议进行探讨，促进理解，达成共识。使被发单位全面理解检察机关发送检察建议的目的和初衷，又避免产生抵触情绪。
　　2．检察建议的作用进一步拓展。突破了以往检察建议工作仅限于社会治安综合治理和个案监督、很少向政法机关制发的状况，积极探索、不断拓展延伸检察建议的法律监督范围。主要是监所部门运用检察建议加大对监管场所和公安派出所监外执行活动监督力度，民行部门则运用检察建议加强对民事执行活动和民事调解案件检察监督。
　　3．检察建议的落实进一步强化。各部门重视检察建议的督促落实，检察建议发出后，指定专人与发案单位沟通联系，并制作落实情况表，及时了解落实进度；必要时还进行回访，确保检察建议真正落到实处、取得实效。

　　三、存在问题及原因分析

　　（一）制作不规范
　　1．文件头不规范。部分检察建议书没有严格按照高检院“检察文书格式”的统一要求印制文件头，需要发送检察建议时由文书制作者自行打印，从而使一个院的检察建议书的文件头出现字体不一、字号不一、字与字之间的间隙不一等不规范现象。
　　2．文号不统一。没有将检察建议书按院的名义统一编号，而是各个部门按自己本部门进行编号，甚至不编号，出现“穗花检公建议”、“穗花检侦监建”、“穗花监检建”、“穗花检民行建”、“穗花检局建”等部门编号。
　　3．加盖的公章不统一。检察建议书本来是以检察院的名义向发案单位或有关办案机关发出的，应以检察院的名义出现，落款应该是检察院，加盖的公章亦应该是检察院的公章，而我院绝大部分检察建议书都是加盖部门业务用章。
　　4．文书体例不规范。检察建议书是检察机关的一种法律文书，它亦应该像起诉书一样有规范的格式和写作要求。其内容具体应由文件头、文号、发送单位、发送理由（即被建议单位存在的漏洞及薄弱环节等需整改的因素）与依据、建议内容、要求被建议单位反馈意见、落款等部分组成。可在制作过程中，我院制作的检察建议书常常出现遗漏一个或几个部分内容的情况发生。譬如，有的在文书前面遗漏了发送单位，有的忘了提出建议书的依据，有的只字不提要求被建议单位及时反馈整改意见等，文书的制作质量不高。

　　（二）质量不高，内容缺乏深度、高度和针对性
　　1．千人一面，缺乏新意。虽说一般单位在发案原因上存在着一些共性，但毕竟不同的机关或部门其各自的职能、特点不尽相同，即便是职能相同的两家单位，其内部情况亦千差万别，诱发职务犯罪的主客观原因更是因人、因案而异。这就是说，每一份检察建议书的建议内容应该有各自的不同特点。可有的部门在制作检察建议书时，一味参照原有的检察建议书样本“依葫芦画瓢”，使建议书内容雷同，缺乏新意，其针对性亦大打折扣。
　　2．言之无物，内容空泛。检察建议书作为一种法律文书，要求言简意赅，有话则长，无话则短，可有的却空话、套话连篇。譬如，像反映被建议单位“党员干部法制观念淡薄，管理不力，监督不到位”等共性问题的字眼，和“请加强监管、教育”等无实质性内容的空洞语言在检察建议书中就经常出现。这样的检察建议因为无具体、实际内容，自然不可能引起被建议单位的共鸣与警醒。
　　3．本末倒置，把握不住重点。向发案单位提检察建议，其目的是要提醒被建议单位对自身存在的突出问题引起足够的重视，并有针对性地予以整改，防止类似问题再度发生。可有的办案人员提检察建议却是为了图形式，或为了完成任务，工作不深入，没有作深入实际的调查研究，找不准发案单位存在的症结性问题，所提的检察建议因而大多是一些不痛不痒，无关紧要的事情，真正存在的突出问题反倒只字未提。
　　4．个案监督多，类案监督少。大多数检察建议针对具体个案，就事论事，类案监督很少。对于在办案中发现的某一行业或几个部门具有的普遍性、倾向性的问题缺乏敏感性，缺少在个案的基础上总结分析某一行业部门存在的潜在性问题，进而向主管部门提出针对性、系统性强的检察建议。
　　（三）对检察建议的跟踪落实不够
　　一些部门、干警对检察建议的后续工作不重视。在检察建议发出后，对其执行情况不闻不问，漠不关心，也不主动向被建议单位征询意见，了解执行情况和整改中存在的困难，只是一发了事。客观上不仅造成了有限的司法资源的浪费，也使检察建议失去了实际意义。同时，还会影响检察机关的形象。

　　四、完善对策和建议

　　（一）要统一格式，提高制作能力
　　1．统一格式。要以所在院的名义，严格按照高检院“检察文书格式”的统一要求印制文件头，统一文号,统一加盖院的公章。以院文件形式明确规定检察建议书必须统一归口于具体某一部门管理，业务部门制作的检察建议书，要报该部门登记、备案。
　　2．加大培训。要通过举行业务培训等方式，使办案人员进一步明确检察建议书的格式规范和写作要求。
　　（二）要提升检察建议书的质量
　　1．要确保意思的清晰性，即要讲清楚问题。要在提出检察建议前，应作专门的调查研究，掌握和积累充分的原始数据材料，做到让事实说话。
　　2．要确保问题的针对性，即目的明确。要求所发的检察建议必须针对发现的问题而提出，在对问题进行具体、透彻的分析后提出建议，做到有的放矢。
　　3．要确保建议的可行性，即具有可操作性。要求提出的建议要具体，措施要得当，对于所发现问题的解决具有一定的指导意义，并能被建议的单位所接受。
　　（三）要强化检察建议的跟踪督促机制
　　1．要与案发单位建立沟通协助机制。采用座谈、实地查看等多种形式，及时了解案发单位在落实检察建议过程中存在的问题和困难，提供深化落实的建议和帮助。
　　2．要与发案单位建立检察建议成效反馈检验机制。要求案发单位及时将检察建议落实后在犯罪预防方面取得的实际效果进行反馈，同时结合相关案例、数据对检察建议落实后的情况和成效进行分析，定期总结经验、不断改进工作。