简论建立司法与监督良性互动关系的几点思考

　　论文摘要：如何更有效地接受人大监督，构建司法与监督良性互动关系，是各级人民法院必须认真思考的时代课题。本文从人民法院工作的视角出发，探索建立司法与监督良性互动的工作机制，即建立和健全与人大代表经常性联络沟通机制，对建立这一机制的意义、思路和具体设想谈谈自己的看法。

　　论文关键词：司法 监督 良性互动 联络机制
　　
　　人大及其常委会对“一府两院”的监督，是宪法赋予人大的一项法定职权，也是法院和检察院的基本义务。2007年1月1日起，《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督会》（以下简称《监督法》）开始施行，该法从人大常委会的角度，对人大常委会行使监督的内容、形式、程序等进行了规定。但是，从接受监督的人民法院来看，如何处理好司法与监督的关系，更有效地接受监督，让这部法律真正得到有效实施，达到制定法的目的，则没有现存的可操作依据。实践中，各地各级法院都在努力探索接受人大监督的有效方式。笔者认为，人民法院建立与人大代表经常性联络沟通机制是实现司法与监督良性互动的最佳连接点，是建立和健全接受监督、促进公正司法的有效途径。

　　一、建立联络沟通机制的背景和意义

　　当前，随着依法治国进程的不断推进，人民群众的法治意识不断增强，尤其是在中国特色社会主义法律体系已经形成的今天，人大对“一府两院”的监督力度将会加大。另一方面，人民法院作为审判机关，担负着社会矛盾化解、维护社会稳定的重要职责，人民群众对人民法院维护和实现公平正义寄予厚望，通过司法途径表达和实现诉求的愿望越来越强烈。但是，基于正处于转型期的国情因素和法院自身发展的原因，人民法院的审判执行工作距离人民群众的新要求、新期待还有一定的差距，司法权威面临挑战，司法公信力不足。因此，当下人民法院如何服务于经济社会科学发展和实现自身科学发展，是摆在各级法院面前的一项重要时代课题。而严守法律底线，认真履行宪法和法律赋予的职责，主动、自觉接受人大和社会各界的监督，是人民法院提升司法权威、增强司法公信力的重要抓手。
　　经常性联络沟通工作是指除每年一次旁听人民代表大会和各代表团审议人民法院工作情况报告以及办理人大代表的建议和来信之外，在日常接受人大及其常委会的法律监督和工作监督过程中，与人大代表之间开展的一系列形式多样的联系、交流和沟通工作。探索建立经常性联络沟通机制具有以下几个方面的意义：
　　一是经常性联络机制是保证监督权行使的有效载体。通过与当地人大机关有关部门的联系，人民法院可以适时掌握人大常委会的工作动态，结合自身工作，统筹兼顾，主动将其工作情况置于人大的监督之下，保证监督权行使取得实效。如，根据掌握的人大机关近期工作计划安排，提前准备向人大常委会专项工作报告；加强与人大机关的工作衔接，提前准备和做好人大常委会来法院的执法检查活动，安排部署接受检查的各项工作，确保检查活动顺畅进行，等等。
　　二是经常性联络机制是实现日常工作监督的最佳手段。人大监督包括法律监督和日常工作监督。人民法院内设机构中设立专门机构或者安排专（兼）职人员负责与人大机关和人大代表的日常联系，在人民法院和人大代表之间架设了一道无形的交流沟通的桥梁和通道，使得人大监督权的行使与人民法院主动接受监督有了人力保证，监督落在实处。联络机构和专门的联络人员负责处理人大代表提出的建议、来信和情况反映的受理、转办、督办和答复；负责代表来访和接待；负责协调法院领导、部门与代表的工作联系等。
　　三是经常性联络机制是实现人大整体监督的有效形式。各级人大常委会是根据行政区域和层级进行设立，分为四个层级，即全国人大常委会、省级（直辖市）人大常委会、设区的市的人大常委会和县级人大常委会，人大代表分为全国人大代表、地方各级人大代表即直辖市、自治区、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇人大代表。各级人民法院建立与人大代表的经常性联络沟通机制，分级负责与各级人大机关和人大代表的联系，省级法院负责驻地的全国人大代表和本省级人大代表的联络，州市法院负责所在州市的全国人大代表、省级人大代表和本级人大代表的联络工作，以此类推，通过四级法院的联络，各级人大代表对人民法院工作的形成了整体监督，避免了上一层级的人大机关和人大代表监督的虚化现象。
　　四是经常性联络沟通机制促进人大监督质量全面提升的重要手段。一方面通过邀请人大代表旁听案件、及时通报法院工作情况、适时向人大机关报告专项工作等，拓宽了人大的监督平台；另一方面，人大代表通过参加旁听庭审、参加法院专题研讨会、体验执行等活动，对法院工作、法律知识和审判程序等，有更直观的认识，培养和提高了人大代表的法律素养，也对其履职能力的提高大有裨益。
　　二、创新联络沟通机制的几点思路

　　一是依法。人大及其常委会对法院的监督，是在宪法框架内的监督，其监督方式、监督范围和监督程序都有明确的法律依据，其监督目的是保证人民法院公正司法。因而，与人大代表的经常性联络也必须在宪法和法律框架范围内进行。法院无论是办理人大代表关注案件，听取代表意见、建议，还是邀请人大代笔旁听案件，都要严格遵照相关法律规定，不能超越、违背法律，否则，与人大监督目的、与建立人大代表联络制度的初衷和出发点相悖，从长远看，更不符合依法治国和科学发展观的根本要求和目标。
　　二是结合法院工作实际。人民法院接受人大监督，必须找到切实可行的监督与被监督的连接点，不能为监督而监督，走形式主义或者将接受监督变成一种标语式的口号。接受监督必须从人民法院的工作职责、性质出发，张弛有度，凸显法院特色，确保监督落在实处，取得实效。
　　三是认真研究代表情况。人大及其常委会行使监督权，是通过和体现在人大代表对人民法院的监督上。因此，要认真研究代表的具体情况，如代表的性别、民族、学历层次、工作岗位等等，认真研究代表关注感兴趣的问题和社会焦点、热点问题，有针对性地开展经常性联络工作。如驻滇全国人大代表中有48名少数民族代表，对于这些代表的联络活动，法院可以邀请他们参加少数民族法官培训、队伍建设等方面的专题会议，旁听涉少数民族的案件庭审；关于法院开展知识产权方面的活动，可以科技、文化等方面的代表参加；涉企业改制、土地房屋拆迁方面的案件审理或者专题研讨等活动，可以邀请工业、财经方面的代表参与。
　　四是紧密依靠人大机关。人大常委会机关具体负责机关日常工作运转和常委会实施监督的组织、协调工作。人民法院要做好联络工作，就需要加强与常委会机关的日常沟通，及时了解和掌握人大常委会的工作动态和工作计划，并根据常委会的工作安排，结合法院的工作，统筹兼顾，再做好与人大的各项联络工作。

　　三、构建经常性联络沟通机制的几点具体设想

　　（一）设立专门机构和人员，明确工作职责，解决“有人管”、“管什么”的问题
　　客观地讲，长期以来，人民法院对与人大代表之间开展经常性联络工作重视不够，其中表现之一，就是法院内部没有专职人员专门负责联络事宜。有的法院即便设立了联络办事机构和人员，但这种办事机构一般也是在办公室名下，与办公室其他职能部门合署办公，人员也不是根据联络工作特点专门配置，而且人员变动较快，难以保证联络工作的连续性。所以，做好经常性联络工作，首先必须重视机构和人的问题，彻底解决“有人管”、“管的好”和“管什么”问题。笔者建议，中级以上的人民法院设立人大代表联络工作室（以下简称联络室），不具备单独设立联络室的中级法院、基层法院要指定一名副院长负责，并配备人大代表联络工作的专（兼）职人员。同时，对联络工作人员要有一定的基本素质要求。如具有较高的政策理论和审判业务水平、具有综合协调能力、严谨细致的工作作风等。联络室和联络人员的主要职责是：（1）负责与当地人大机关的经常性联系，沟通信息，互通有无；（2）处理代表的建议、来信等的受理、转办、督办和答复，负责代表来访和接待；（3）负责掌握和提高人大代表的有关信息；（4）负责协调法院领导、部门与代表的联系；（5）负责定期寄送报刊、信息等事务性工作等。
　　（二）抓好常规联络工作，确保联络质量
　　近年来，各地各级法院越来越重视与人大代表的联络工作，主动向人大常委会汇报工作，邀请人大常委会视察法院或者邀请人大代表旁听案件等，但由于有些法院对联络工作的重要性认识还不到位，对开展上述常规性联络工作的方式方法没有进行深入和细致的研究，导致在开展这些活动中存在流于形式、走过场的感觉，个别活动的开展因为细节处理的不好，反而会徒增代表对人民法院工作的负面印象，如只听取汇报，没有及时给代表反馈和整改意见，代表与法院之间没有形成良好的互动。笔者认为，抓好常规性的联络工作，必须从细节着眼，注重成效。
　　1．向代表通报法院的重大工作部署和工作情况。各级法院可以每年分两次（年中和年末）由院领导带队到各辖区，通报半年和全年法院工作情况，听取和征求代表的意见和建议。对收集到的建议和意见进行认真梳理，按照法院内部的督办程序由联络室统一答复人大代表。
　　2．接受和邀请人大代表视察法院工作。根据人大常委会的工作计划安排，欢迎代表来法院视察工作。法院也应当主动邀请人大代表来院视察。对代表视察，要提供方便，做好准备；要认真汇报工作，真实反映情况；要如实解答问题，虚心接受批评。对人大代表视察中提出的意见和建议，当面不能做出解答的，联络室进行梳理登记，由负责接待的院领导根据建议所涉内容予以处理，并由联络室或者联络人员负责统一答复。
　　3．邀请人大代表和人大常委会委员旁听案件审判。人大代表和人大常委会委员对法院公开开庭审理的案件，凭代表证均可参加旁听。法院公开开庭审理重大案件和有重大影响的案件时，为人大代表和人大常委会委员旁听提供方便，或事先邀请参加。法院要提前做好准备工作，制作《案件基本情况表》，为代表介绍合议庭和主审法官的基本情况，案件的基本信息，当事人的诉辩意见和相关法律术语解释，让代表能够听懂案件。庭审结束后，发放庭审意见表，由院领导或者主审法官与代表进行交流，着重听取对审判人员主持庭审方式、庭审质量、驾驭庭审能力、庭审活动规范、庭审司法礼仪等方面的意见。
　　（三）结合“两个实际”，创新联络工作新模式
　　1．开展定向结队联络活动。按照法院内部审判执行业务部门的职能划分，结合人大代表所从事的职业和行业性质等情况，由联络室提供3-5名人大代表人选，各个部门主动联络相应的人大代表，开展“一对一”的定向结对联络活动。联络活动可以采用以下形式：（1）可邀请人大代表参加相关工作会议；（2）可以组织人大代表专题考察法院工作；（3）适时人大代表旁听依法公开审判案件的庭审活动；（4）邀请人大代表参与减刑、假释以及申诉复查案件等听证活动；（5）邀请人大代表参加法院执法大检查、体验执行等活动；（6）邀请人大代表参加审判实务与理论专题研讨等活动；（7）反映或转递人民群众对人民法院和法院工作人员批评、建议、意见或者举报材料；（8）其他合法有效的联络形式。各审判和执行部门每年至少开展2次以上的定向结对联络活动，并将活动情况及时报联络室。
　　2．建立网络联络平台。在信息化时代条件下，人民法院要做好人大代表联络工作必须借助高科技之力，充分利用网络快捷便利的优势，将经常性联络的工作空间扩大到无形网络之中，借助互联网、移动信息等手段，向代表及时传递人民法院工作信息，让代表对人民法院工作“看得见”、“摸得着”。在法院门户网站设立代表专栏或者开通代表联络微博，由联络室工作人员管理，对代表留言参照代表意见或者建议办理程序进行答复；通过互联网或者移动短信平台，及时向代表发送法院重大工作情况动态、重大案件裁判信息以及其他重大的司法活动，而对法院自身的、一般的日常工作情况，则无需发送，以免“垃圾短信”之嫌疑。
　　（四）建立健全联络工作考评和指导制度
　　经常性联络工作机制是个系统工程，奖惩考评和指导制度必将是其中的子系统之一。多年来，法院内部的联络工作之所以不能得到强有力的推动，其原因之一，就是缺乏考评激励机制，“干与不干”、“干好与干坏”、“干多与干少”一个样。做好联络工作，必须建立健全考评机制，将联络工作与年度绩效考评挂钩，对于人大代表开展的联络活动情况量化为考评分值,以此来调动联络工作的积极性，推动这项工作向制度化、良性化方面发展。同时，根据联络工作分级负责原则，上级法院要加强对下级法院人大代表联络工作的指导、检查、督促，及时解决重大问题。下级法院要密切配合，积极办理上级法院交办的各项联络工作事项，并向上级法院报告开展联络工作的情况。