试析改进和加强侦查监督工作的几点思考

　　论文摘要　本文主要就当针对“三项职责八项任务”提出了当前全面履行新的职能的工作理念尚未完全确立、实施侦查监督的法律依据偏软等几点思考。

　　论文关键词　三项职责　人项任务　侦查监督

　　2000年9月，高检院在杭州召开了全国检察机关第一次侦查监督工作会议确立赋予并强化侦查监督部门必须履行审查逮捕、刑事立案监督、侦查活动监督三项职责。三项职责又具体细化为八大任务：一是全力维护社会稳定；二是开展刑事立案监督；三是适时介入侦查，参与重大案件的讨论；四是审查批准和决定逮捕、延长羁押期限；五是要求侦查机关开展补充侦查；六是要求侦查机关提供法庭审判所必需的证据材料；七是开展侦查活动监督；八是对强制措施执行情况开展监督。
　　机构名称的更改、职责任务的强化，侦查监督工作面临着许多前所未有的新情况、新问题，同时也给予了我们新的挑战和新的机遇。我们应该更新观念、改变策略、调整机制、完善措施、提高效率、谋求发展。经过两年多的检察实践，取得了一定的成绩，但还离高检院全面贯彻“三项职责八大任务”要求还有相当的距离。本文试从基层侦查监督部门具体管理办案工作实践的角度，对侦查监督工作存在的问题作一分析和思考。

　　一、当前全面履行新的职能的工作理念尚未完全确立，与全面贯彻“三项职责八大任务”的要求不相适应

　　杭州会议后，各级检察机关对侦查监督部门全面履行“三项职责八大任务”的新要求，组织了一系列的、不同层面的学习、讨论、研究，对会议精神有了比较深刻的领会。通过学习等系列活动，各级领导以及侦查监督部门的办案干警对侦查监督部门工作全面履行“三项职责八大任务”的新要求有了新的认识，并在实践中取得了可喜的成绩。但是，两年多的办案实践表明，我们在办案中需要全面履行“三项职责八大任务”的观念还不够到位。主要表现为，一是侦查监督的具体办案人员还存在重审查逮捕、轻程序监督、重静态审查、轻动态监督的办案观念。二是处、主办两级人员工作还存在重批捕质量、轻侦查监督、重案件协调、轻日常监督的思想观念，整体工作发展不平衡。
　　我们认为衡量思想观念是否符合新的工作要求，不能仅凭口头上的决心和承诺，更重要的是看具体工作目标的确立、工作机制的设立、工作措施的实施和工作效果的取得。联系全面贯彻“三项职责八大任务”的要求，我们现有的工作目标、工作机制、工作措施和工作效果等方面客观上存在相当距离。在观念上承袭了原来工作思路，对新的工作存在观念思维上的滞后性。在不能排除目前不利于全面贯彻“三项职责八大任务”的客观因素前，我们的工作观念应该建立在新的工作要求之上，为建立符合新要求的工作模式做好充分的思想准备，努力开创新的工作模式，最终树立达到全面贯彻“三项职责八大任务”要求的思想观念。

　　二、当前实施侦查监督的法律依据偏软，尚不能达到全面贯彻“三项职责八大任务”的执法力度要求

　　《刑事诉讼法》第7条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责、互相配合、互相制约以保证准确有效地执行法律。”从该条诉讼原则中可以看出，目前检察机关与公安机关在刑事诉讼中按照法律赋予各自职权、法定分工进行诉讼活动，侦查、批捕、起诉阶段分别独立，在分工负责的基础上首先体现的是双方的平等制约关系，这样的关系直接影响了监督的力度。
　　《刑事诉讼法》第68条表明，检察机关在行使批捕权时，对公安机关提请批捕的案件，只能按照刑诉法的规定，作出不批准逮捕或批准逮捕两种决定。常规做法是在行使批捕权，即只有当案件报捕后监督程序才真正启动，并至作出不批准逮捕或批准逮捕后结束。检察机关在公安机关报捕前和作出批捕或不批捕后的侦查过程中没有完全履行起监督职能。对于作出批捕或者不批捕的案件，公安机关撤消案件不再侦查的，以及作出批捕的案件，公安机关随意改变强制措施的，监督也显得滞后和不完善。
　　因此，我们认为单靠检察机关内部自我设立的“三项职责八大任务”的侦查监督工作要求，难以达到全面有效监督侦查各个环节的目标。要全面贯彻“三项职责八大任务”，必须要以法律为依据，特别是制定具体的实施意见作为实施监督的有力保障。这保障监督的机制必须通过立法或者司法解释予以确立，使之刚性化，确保侦查监督部门从侦查机关启动刑事侦查程序开始至提起公诉前实施有力的监督职能。

　　三、当前侦监部门办案机制不尽合理，尚不能符合全面贯彻“三项职责八大任务”的客观要求

　　我们现在实行的办案流程是一个侦查监督部门的几个办案组，等着侦查部门把报捕案件送上来，然后审阅案卷、提审犯罪嫌疑人、撰写审结报告，最后作出批准逮捕或者不批准逮捕的决定。这种办案机制决定了检察机关的监督只能是事后监督、只能是静态监督、只能是节点监督，要真正实现“三项职责八大任务”的要求确实有点勉为其难。
　　根据“三项职责八大任务”要求的内涵，我们应该认识到要全面贯彻“三项职责八大任务”，必须要有动态的、过程性的、日常性的有效办案机制作保障。在目前检警一体化模式不具备成熟条件的情况下，可采用向公安机关派驻机构的办法。派驻机构可使监督变被动为主动，使监督可能掌控整个侦查过程。使监督变静态为动态，一方面保持介入侦查的日常化和制度化，及时有效引导侦查取证；另一方面又能对侦查活动实施起到即时监督的作用。笔者认为这种办案机制适合我国现时法文化的国情基础，应加快步伐尝试。

　　四、当前介入公安机关侦查机制弹性大，尚不能满足全面贯彻“三项职责八大任务”的机制需要

　　根据《刑事诉讼法》第66条、第107条的规定，检察机关可以派人参加侦查机关对于重大案件的讨论，出席重大刑事案件的现场勘查。目的是提出侦查建议，协助侦查机关确定侦查方向，完善侦查方案，促使其及时全面地收集和固定证据。检察机关为适时有效介入侦查活动，达到及时全面收集固定证据，抓紧建立完善有关工作制度。一是建立与侦查机关的联席会议制度，规范介入侦查监督工作的范围和程序；二是建立专人分片与侦查机关联系制度，具体负责检查、监督其侦查等方面的情况。
　　从办案的实际情况看，这些法律规定、联系制度解决了检察机关对于重大案件介入侦查的机制，或者说建立了检察机关和侦查机关某一层面人员沟通接触的渠道。但是，这些法律规定、联系制度要担负起全面贯彻“三项职责八大任务”的日常需要显得力不从心。原因一是由于法律规定检察机关介入侦查参与讨论的仅限于重大案件；二是这种参与案件讨论是鉴于侦查机关的要求和告知；三是这种参与案件讨论仅限于某一个静态的节点。
　　我们认为符合全面贯彻“三项职责八大任务”要求的介入侦查机制应该是具有法律必然强制性的。在案发信息上，建立能与侦查部门有同步获得的机制，在案件侦查过程中要有与侦查活动相匹配的实施监督的动态机制，使检察机关的介入机制具有法律强制性、有效性、全面性的措施，达到介入侦查实现全面贯彻“三项职责八大任务”要求的目标。

　　五、当前立案监督的途经不够畅通，尚不能适应全面贯彻“三项职责八大任务”的职责需要

　　开展刑事立案监督是检察机关侦查监督部门担负的“三项职责”之一，也是重点工作。根据《刑事诉讼法》第87条的规定，对于侦查机关应当立案侦查而不立案侦查的案件依法开展立案监督。根据《刑事诉讼法》第76条的规定，对侦查机关不应当立案侦查而立案侦查的案件，依法提出纠正违法意见。
　　从目前立案监督的实际情况看，立案监督工作还处在初始阶段。有效的组织机制尚在建设中，有效的工作途经尚需开拓。现在正在开展的“经济犯罪立案监督专项行动”，以与工商、税务、技监、安监、药监、海关等行政执法机关沟通建立工作网络为抓手，一是与行政执法机关保持正常的信息往来，把行政执法机关向公安机关移送的线索作为重点进行跟踪；二是加强与公安机关各侦查部门的联系沟通，及时掌控受案、立案信息，强化监督。我们相信只要能深入持久地坚持下去，肯定会有突破性的效果。由此可见，检察机关开展立案监督工作主要存在着对侦查机关受案、立案、破案的情况不掌握，案源渠道不通畅的问题，已引起了决策层的重视。笔者认为，在强化重点点面的立案监督措施外，与公安机关建立受案、立案、破案情况同步获取信息和协作机制是立案监督开拓新局面的必然要求。

　　六、当前对侦查活动监督的手段不够有力，尚不能保证全面贯彻“三项职责八大任务”的措施需要

　　目前情况下，检察机关对侦查机关实施侦查活动监督的手段主要有，一是通过适时介入了解案情，对侦查活动实施监督；二是通过审查逮捕程序了解案情，对侦查活动实施监督。
　　通过适时介入了解案情，对侦查活动实施监督具有很大的局限性。一是适时介入了解案情只能是部分或者个别地了解案件的侦查情况，具有个案的片面性，不能达到对发案、破案、立案全过程掌握情况的要求；二是适时介入了解案情只能对个案侦查结果的了解，不能对案件整个侦查过程情况的把握；三是适时介入了解案情主要是从公安承办人员的介绍了解案情，承办人员的主观成份较多，对案件侦查的整个客观情况把握较少。通过审查逮捕程序了解案情，对侦查活动实施监督同样有相当大的局限性。一是对报捕案卷材料的审查是一种静态的审查，无法发现整个侦查过程中的动态情况；二是通过讯问犯罪嫌疑人只能发现残留后果较为严重的监督事项，其他一般过程性违法难以发现。
　　因此，我们觉得要加大对侦查活动监督的力度，必须要强化完善对侦查活动监督的手段。一是要完善现有介入侦查机制，强调检察机关介入侦查的主动性、灵活性和随机性，以增强对侦查活动监督的有效性；二是要通过努力建立新的工作机制，加强在审查逮捕程序中细化对侦查活动监督的力度。