试析设置派驻乡镇检察室问题研究

　　论文摘要　最高人民检察院出台《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》后，各地基层检察机关都展开了设置派驻乡镇检察室的试点工作，取得了很大成效，也反映出一些问题，包括派驻乡镇检察室缺乏明确的法律定位、乡镇检察室的职能缺乏统一的规定、乡镇检察室的组织运行缺乏足够的保障等，派驻乡镇检察室的法律地位、具体职能、组织运行需要进一步加以规范。

　　论文关键词　乡镇检察室　职能　法律监督

　　1989年最高人民检察院颁布《人民检察院乡(镇)检察室工作条例》(试行)后，全国各地检察机关相继尝试设立乡镇检察室，在80年代末、90年代初出现了一个高潮，出现了一批乡镇检察室，但后来逐步被撤销。最高人民检察院在《2009-2012年基层人民检察院建设规划》中提出积极探索派驻街道、乡镇、社区检察机构建设；在2010年3月的全国“两会”上，曹建明检察长在最高人民检察院工作报告中提到要“高度重视涉农检察工作，探索设立乡镇检察室”。海南、上海等省市率先开始了派驻检察室的试点工作，设置派驻乡镇检察室的工作已经全面展开。“强化法律监督、维护公平正义”是检察工作永恒的主题，设置乡镇检察室正是检察机关延伸法律监督触角的重要手段，其重要意义在各种文件中已充分论证，不必赘述，因此笔者仅对设置派驻乡镇检察室所面临的问题和解决问题的方法进行探讨。

　　一、设置派驻乡镇检察室面临的困境

　　（一）派驻乡镇检察室缺乏明确的法律定位
　　就检察机关的派出机构而言，仅有的相关法律即《人民检察院组织法》的第二条，而此条也仅仅规定，“省一级人民检察院和县一级人民检察院，根据工作需要，提请本级人民代表大会常务委员会批准，可以在工矿区、农垦区、林区等区域设置人民检察院，作为派出机构”，而没有提及在乡镇设置派出机构的问题。最高检察院在1993年制定的《人民检察院乡（镇）检察室工作条例》则是乡镇检察室建设和开展工作的唯一依据。但该条例制定时的社会状况和法律依据已经发生了很大的变化，对当前形势下检察室的设置工作已经不能发挥其应有的指导作用。其余设置乡镇检察室的规定也仅仅是体现在最高人民检察院的政策性文件以及领导讲话中。而反观人民法院在基层的派出机构人民法庭，《人民法院组织法》对人民法庭作出了规定，最高人民法院也先后出台了《关于人民法庭若干问题的规定》、《人民法院法庭建设标准》、《关于全面加强人民法庭工作的决定》等规范性文件。与此相较，乡镇检察室的设置可以说没有法律上的依据，其设置的合法性也受到了质疑。
　　（二）乡镇检察室的职能缺乏统一的规定
　　按照《人民检察院乡（镇）检察室工作条例》的规定，乡镇检察室的职能包括五个方面，但随着《刑法》、《刑事诉讼法》的修改以及检察机关具体职能的变化，《人民检察院乡（镇）检察室工作条例》中规定的职能已经过时，不能够适应新形势下乡镇检察室发挥其应有作用的新要求。
　　根据高检院《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》的规定，检察室的职责任务主要包括以下七个方面：一是接受群众举报、控告、申诉，接待群众来访；二是发现、受理职务犯罪案件线索；三是开展职务犯罪预防；四是受理、发现执法不严、司法不公问题，对诉讼中的违法问题依法进行法律监督；五是开展法制宣传、化解社会矛盾，参与社会治安综合治理和平安创建；六是监督并配合开展社区矫正工作，参与并促进社会管理创新；七是派出院交办的其他事项。但该文件只是“指导意见”，目前各地设置检察室在职能定位上各有偏重，有的侧重于法制宣传，有的侧重于接待群众来访，有的侧重于职务犯罪预防，不尽相同。
　　（三）乡镇检察室的组织运行缺乏足够的保障
　　乡镇检察室的组织运行需要两方面的保障，一是内部保障，二是外部保障。首先，从检察机关内部来讲，派驻乡镇检察室是基层检察机关的派出机构，其一方面具有一定的独立性，另一方面又与检察机关的各个内设机构有着职能上的分工和交叉。乡镇检察室与检察机关内设机构如何分工与协作、检察机关如何对乡镇检察室进行考核与考评成为乡镇检察室运行中亟待解决的重大问题。另外，乡镇检察室往往距机关较远，在人员配备、办公场所设置、经费保障上都面临一定的困难。
　　其次，派驻乡镇检察室行使职权极易受到派驻地基层行政环境的干扰。与乡镇政府等基层政权不同，派驻乡镇检察室并不是一级独立的机构，也没有相关的法律对其设置作出明确的规定，加之乡镇党政机关对于设置派驻检察室的重要性及其具体职能缺乏足够的认识，导致乡镇检察室在与乡镇党政机关的配合上存在一定的问题，甚至与派驻地党政机关相脱节，其对行政执法等活动进行监督等职能的履行更无从谈起。

　　二、派驻乡镇检察室的具体职能

　　要明确派驻乡镇检察室的职能定位，就必须先明确派驻检察室的法律性质。派驻乡镇检察室是基层检察机关的派出机构，并不具有独立的法律地位，其一切活动都要接受其所在基层检察机关的领导，这就“一方面要求检察室的职能具有授权性，即没有所派出的检察机关的授权，不得行使授权以外的职能；另一方面，由于是法律监督职能的延伸，因此职责具有延伸性，但这种延伸并不是职权的扩张，而是在履职方式、工作程序和服务方法上与派出的检察机关不尽相同。”豍如何做到既不缺位，又不越权，是乡镇检察室履行好其法律监督职能的关键所在。
　　1．接受举报、控告、申诉，接待群众来访。派驻乡镇检察室接受举报、控告、申诉以及接待来访最大的意义就在于能够变被动为主动，变上访为下访，更便于检察机关对接访投诉的调查。特别是因突发纠纷引起的申诉，更便于就近及时调解，将矛盾化解在萌芽状态，处理在首次办理环节，有效防止引发新的矛盾，更好地实现“检调对接”。应当注意的是，“检察室不得自行处理信访举报案件线索”，应当将线索移交相关部门办理。
　　2．受理、发现职务犯罪线索。有人认为，乡镇检察室可以查办职务犯罪，例如浙江省瑞安市人民检察院在塘下镇设立检察室，其设立之初“就明确检察室的主要职能是查办辖区内的职务犯罪案件，由负责自侦工作的副检察长分管”，“只要塘下检察室自行发现的线索，不管是否在塘下辖区内，原则上由检察室自行办理”。但笔者认为，乡镇检察室负责的只是一个接收和移送材料的过程，并没有初查的权力。如果检察机关的相关部门决定对材料进行初查，检察室可以进行协助。

　　3．对派出所、派出法庭等派出机构的司法活动以及当地行政机关的执法活动进行监督。在当前我国的乡镇一级基层政权中，已经普遍设立了法庭、派出所、司法所等工作机构，工商、税务、土地管理等行政机关也在大部分乡镇设立了派出机构。检察室应当加强对这些派出机构执法活动的法律监督工作，对发现的派出所、人民法庭执法不公正、不规范问题依法监督纠正，同时加强行刑衔接工作，规范行政权力的合法运行。
　　4．开展职务犯罪预防工作。目前乡镇一级职务犯罪预防缺乏必要的组织及机制保障，乡镇政府行政权力的法律监督处于一种被弱化的状况。设置派驻乡镇检察室，可以改变乡镇一级职务犯罪预防缺位的局面。检察室可充分利用其身处基层的优势，与乡镇政府和职能部门建立长期联系，对耕地管理、基础建设、征地补偿等方面进行重点预防，对乡镇的一些重大项目进行全程同步预防，适时发出检察建议书，把乡镇职务犯罪预防工作真正落到实处。
　　5．监督并配合社区矫正工作。乡镇检察室应充分发挥自身深入基层社区的优势，对辖区内缓刑、假释、管制、剥夺政治权利和监外执行人员的管理教育工作进行检察。对社区矫正工作进行全面的更有力的监督，进而巩固社区矫正成果，充分保护社区矫正对象的合法权益，保证社区矫正工作依法、规范、有序地进行。在未成年人案件办理中，有效协助办案人员开展社会调查，对附条件不起诉的人员进行帮教，使他们彻底远离犯罪，回归正常生活。
　　6．加强法制宣传，参与社会治安综合治理。深入基层加大法制宣传的力度，提高法制宣传的针对性，提升检察机关的影响力，使群众对检察机关有更加深入的了解。积极开展检校共建等活动，丰富法制宣传的形式。适时提出社会综合治理的检察建议，推动社会管理创新。

　　三、对设置派驻乡镇检察室的几点建议

　　1．在立法上弥补规制派驻乡镇检察室的不足。修改《人民检察院乡（镇）检察室工作条例》，重新明确乡镇检察室的定位及职责，并在时机成熟的时候修改《人民检察院组织法》，将派出检察室的法律地位、设立、更名、撤销和审批权限、工作制度和职能定位纳入《人民检察院组织法》当中。具体可考虑修改《人民检察院组织法》第二条第三款的规定，在该款中对派出检察室的设置进行总括式的规定，再由最高检出台司法解释进行措施细化，特别是要通过司法解释完善适合派出检察室监督的新型的监督方式，比如检察建议、纠正违法通知、检察意见等等。
　　2．设置乡镇检察室要本着慎重、稳妥的态度，坚持因地制宜的原则。设置检察室要吸取上世纪八、九十年代的经验教训，不能搞一刀切，要根据辖区地域、人口、社会经济状况、案件数量和增设检察机关服务基层机构的客观需要，结合基层组织和群众的反映进行合理的规划设置。“并不是每个乡镇都需要设立检察室，可以采取跨乡镇或者多乡镇合并设立的方式，避免派驻农村检察室设置上的行政性，以保证其不受地域性的干扰。”豐在调研方向上，可以参照同级法院派出法庭的设置上进行。在初期可以通过设立非日常化的检察官联络室的方式进行试点，充分利用乡镇当地的相关单位或者企业、社会人员开展法律监督活动，待条件成熟后再设置乡镇检察室。
　　3．规范检察室的运行，优化乡镇检察室运行的外部环境。坚持双重领导原则，明确乡镇检察室和基层检察机关其他各内设机构的分工协作关系，设置科学、有效的工作机制。制定合理的考核机制及标准，包括对检察室工作的考核和对个人的考核。加大对乡镇检察室在人力、财力上的支持和保障力度。在人员配备上，一方面要有办案经验丰富、群众能力工作较强的资深检察官，以保证乡镇检察室工作的正常进行，另一方面也要有年轻的检察官，使他们能够深入到最基层，得到充分的锻炼。
　　设置乡镇检察室单靠检察院自身的能力是远远不够的。基层检察院应就设置乡镇检察室的调研和方案向当地党委、人大、政府、政协等汇报，争取领导的重视和支持。在开展工作之前，应与乡镇、街道办事处主要负责人召开协调会议，统一思想认识，做好前期准备工作。对于派驻检察室所在地的乡镇党委、政府来说，派驻检察室具有其独立发挥法律监督职能的特性，而不能受到当地行政权力的干扰，但同时也应强化与基层地区乡镇、街道党委、纪检委、信访办、法庭、派出所、人民调解组织等相关部门工作联系和联动，有利于检察机关近距离履行法律监督职责，有利于整合各方资源，增强服务基层的合力。