试论调对接的现状及困境与出路

　　论文摘要 纠纷是人类生活中无可避免的争端，随着社会和经济的发展，纠纷的范围变得越来越广，其本身的复杂性与难处理性也呈上升趋势，这就促使我们不得不寻求解决纠纷的最佳途径。法院是各种纠纷与矛盾的集中体，众多繁杂的纠纷需要在法院进行解决，然而法院目前大多面临着案多人少的尴尬局面，因此如何妥善解决纠纷、化解矛盾显得尤为重要。调解是化纷止争的有效方法，也是目前司法最为推广的可行方案，各地法院都在积极地将调解与审判融合，充分发挥多元化纠纷解决机制的作用，探索“诉调对接”的新模式。本文将从诉调对接的内涵出发，论述其现状及存在的困境，并探讨其出路。

　　论文关键词 诉调对接 纠纷解决机制 诉讼

　　一、诉调对接的内涵

　　“诉调对接”这个词在当前社会中已不是个新鲜词，然而由于对“诉调对接”的理解不同，从而导致在处理的方式上也不尽相同。目前对“诉调对接”的理解主要存在两种差异，第一种认为“诉调对接”是诉讼调解与其他调解方式的对接，主要是将人民调解、行政调解和司法调解进行结合，因解决纠纷主体不同而分为法院的诉讼调解、行政机构的调解机制等；第二种则认为“诉调对接”专指法院的诉讼与人民调解的对接，通过法院与司法局联合成立人民调解委员会，作为调解的主要机构，该机构主要负责法院的诉前调解，通过该机构制作的调解协议经当事人同意后可申请法院进行司法确认，法院审查协议的内容后可制作调解书，具有强制执行力，且法院不收取诉讼费。笔者赞同第二种做法，笔者所在法院也是采取这种做法，达到了良好的社会效果。
　　“诉调对接”是司法调解与人民调解结合后处理纠纷的有效途径，人民调解有着广泛的社会基础与群众基础，人民调解委员会在业务上又受司法局的指导，使得其在处理纠纷的实践中不至于成为夸夸其谈的附属品，而具有实际可操作性。“诉调对接”在一定程度上不仅节约了司法资源，还提高了司法效率，与诉讼程序相辅相成，充分发挥各自优势，共同为解决纠纷奠定坚实的基础。
　　二、法院诉调对接流程及现状

　　随着社会的飞速发展和人民维权意识的增强，促使法院受理案件的数量一再创造历史新高，而社会矛盾化解是一项系统工程，面对纷繁复杂的矛盾纠纷，仅靠法院的力量显得单薄，且通过诉讼具有对抗性强、矛盾易激化、成本高、周期长的特点。面对案多人少的审判现状，为了有效化解社会矛盾，维护社会稳定，缓解诉讼压力，各地法院正积极探索诉调对接的新模式。
　　目前法院中诉调对接的基本流程为：当事人到法院立案时，由立案庭的立案法官对起诉材料进行审查，对属于诉前调解纠纷范围的（例如离婚纠纷、劳动合同纠纷、提供劳务者受害责任纠纷、民间借贷纠纷及其他当事人双方同意调解的案件），引导当事人到人民调解委员会先进行诉前人民调解。人民调解委员会在征求双方当事人的同意后，组织进行调解，其调解期限一般为30天，若调解不成则退回法院立案庭进行立案。双方当事人若能达成调解协议，则由人民调解委员会负责制作调解协议书，并经各方当事人签字或捺印后生效，具有民事合同的效力。案件调解结束后，人民调解委员会应当发函通知法院调解的结果，法院则应当将纠纷的相关材料进行归档保存，根据不同调处结果作出相应的司法处理。对于人民调解委员会制作的调解协议书，经双方当事人同意后，可由人民调解委员会提交法院进行司法确认，法院对调解协议的内容必须进行合法性审查，并制作民事调解书，该调解书具有强制执行力。如果一方当事人不履行调解协议所确定的义务，另一方当事人可直接向法院申请强制执行，依靠国家强制力保障合法有效的诉前人民调解协议的履行。
　　由于经人民调解委员会调解的案件程序快捷，并且不需收取任何费用（即使申请司法确认，法院也免收诉讼费），低门槛在一定程度上吸引了当事人，使他们愿意到人民调解委员会解决纠纷。人民调解员通过人民调解委员会的先行调解，在一定程度上缓解了法院的审判和执行压力，节约了司法资源，降低了诉讼成本，同时能够使纠纷得到及时有效的解决，减少了涉诉信访量，也使双方当事人关系不会闹得太僵，和平解决后也保障了他们以后工作、生活的和谐与稳定，实现了纠纷的法律效果与社会效果双赢的局面。
　　但是目前诉调对接的工作情况并不乐观，以平阳县人民法院为例，该院于2010年开始实施诉调对接制度，分别在院机关、两个派出法庭设立人民调解委员会。从2010年1月份至2011年4月份，院机关的人民调解委员会共收到立案庭引导的案件123件，其中双方当事人达成调解协议的为29件，仅占总案量的23.6%。在未达成调解协议的94个案件中，因原告不同意调解的为9件，占调解不成案件总量的9.57%；因事实与证据不清楚导致被告不同意调解的为13件，占调解不成案件总量的13.8%；因被告下落不明无法进行调解的为8件，占调解不成案件总量的8.5%；在调解内容上双方达不成一直意见的为64件，占调解不成案件总量的68%。

　　三、诉调对接机制面临的困境

　　（一）立法有所缺失
　　由于我国相关法律对于调解制度的规定局限于诉讼调解，对于诉调对接的立法规定仍属于空白。虽然最高人民法院相继出台了一些有关调解工作的司法解释，但规定得过于原则，并没有深入涉及诉调对接的具体内容，关于如何开展诉调对接、其具体的操作程序、组织结构等都没有明确的规定，可操作性较弱。各地法院对于诉调对接纷纷做了尝试性改革，但由于没有统一的模式，缺乏法律规范，使得当事人及其委托代理人对诉调对接的合理性、合法性存有疑问，从而制约了诉调对接工作的开展。因而针对诉调对接的立法极为重要。只有在法律上统一规范诉调对接的应用，才能让这一制度在司法实践中得到更好的应用 。

　　（二）诉调对接机构知名度不高
　　目前许多纠纷发生之后，群众首先想到的就是去法院解决，因为大家都知道“法律是社会正义的最后一道防线”。人民调解委员会由于知名度还比较低，没有被群众普遍知晓，人们发生纠纷时就不会主动到人民调解委员会进行调解。此外，个别地区的人民调解委员会没有发挥其职能作用，组织机构不十分健全，通过人民调解委员会解决的纠纷数量更少，相应地知名度也就更谈不上了。 　　（三）事实难以查清
　　正因为分流到人民调解委员会的案件一般是简单的民事纠纷，诉调对接的程序也进行简化。调解人员经常在还未对案情进行调查的情况下，仅仅根据当事人的陈述就作出主观判断，从而进行批评教育或利益调解，促成双方调解。这时，由于当事人都站在自己的角度上看待问题，其言辞难免偏颇，调解人员的思想往往容易收到能言善辩一方当事人的影响，或是倾向于相对来说处于弱势的一方，有时候会比较难了解事实真相，甚至形成与事实相悖的判断，一味要求一方当事人妥协，偏离了中立的立场。此外，在这种事实难以查清的基础上所进行的调解，成功率往往不大。
　　无法查清事实不仅对调解工作有所影响，有时也成为当事人规避审查的工具。例如因房屋限购政策的实施，涉及房屋买卖合同纠纷的案件在立案时，立案人员均要求当事人到房管部门出具临时性限购住房查询情况，对属于限购或者禁购范围的，不予以立案，因此许多不符合限购政策条件的案件都被立案人员拒之门外。但是在实践中发现有些当事人绕过立案的门槛，直接委托人民调解委员会调解，在人民调解委员会制作调解协议书后，再要求进行司法确认，意欲规避立案审查。
　　（四）调解员力量不足，法律素质不高
　　调解员的综合素质决定着调解工作的成效，同一个矛盾纠纷，经不同素质的人员来处理，其效果是不一样的。具有一定程度的法律知识，政治思想觉悟好的高综合素质调解员，能够以恰到好处的方式方法，使当事人之间的矛盾纠纷冰消雪融，大事化小，小事化无，双方之间的关系恢复到未发生矛盾前的友好、和睦状态；反之，不但不能化解矛盾，而且可能使矛盾激化。
　　目前人民调解委员会虽然取得了一定的成果，但仍存在一些不足之处，例如其人员薄弱、素质不高，多数人民调解员系村（居）自治组织的人员，他们并没有经过系统的法律培训，也不具备专业的法律知识，难以满足内容复杂、形式多样的纠纷调解要求。
　　（五）调解不成时易引发多种问题
　　人民调解委员会调解的案件如果没有调解成功，根据当事人的要求，人民法院应当对其诉请进行立案，并交由民事审判庭进行审理，并依法进行判决。然而这时就容易出现几种问题：（1）诉讼成本的增加。虽然案件在人民调解委员会调解时并没有收取费用，可是调解不成后又要重新立案审理，并且不是一立案就可以马上开庭，当事人双方还要等待经办法官排期开庭、享受他们可能根本就不想要的举证及答辩的期限，开庭审理的过程中，他们还需要就相关事实重新进行陈述、举证、质证、辩论，而法庭也需要就有关事实重新进行调查。当事人原想通过人民调解委员会进行调解，减少诉讼成本，也省去时间与经历，结果与事与愿违。（2）当事人容易形成心理落差，引发不满情绪。一旦案件进入诉讼程序，法官就需要对案情进行详细调查，作出公正的判决，然而判决的结果可能会与当事人调解时的协商的结果有出路甚至完全不同。这就容易引发利益受损害一方当事人的不满情绪，他们往往会将判决结果与在人民调解委员会时的调解方案进行比较，认为法院是肆意报复，对法院产生不信赖的情绪，从而不断信访、上访，有些甚至直接通过媒体而损害法院的声誉。

　　四、诉调对接机制的出路

　　（一）加快立法进程，加大宣传力度
　　诉调对接的实施需要有法律的支撑，因此必须加快立法进程，确立诉调对接的法律地位。除了需要对诉调对接案件的适用范围、原则、主体、期限、程序作出规定外，对于如何开展诉调对接、具体的操作程序、组织结构等也需要作出具体的规定，明确法院在诉调对接中的指导地位，以便实战中具有可操作性。
　　除了在立法上加快进程，还需要加大对诉调对接的宣传力度，不仅要使法官深刻理解诉调对接的重大意义，而且要为社会各界所认同，使当事人能够理解和接受。可以通过广播、电视、报纸、网络等有效途径，让人民群众了解人民调解委员会设在何处，有什么工作职能，通过人民调解委员会的诉前调解有何优越性等。只有被群众所知悉和认可，发生纠纷后，群众才可能首先想到先经过人民调解委员会调解。
　　在实践中我们发现有部分律师并不支持当事人参加人民调解委员会的调解，在立案庭工作人员引导当事人去人民调解委员会调解的过程中加以阻挠。究其原因，主要是未经诉讼程序，没有得到开庭辩论的机会，他们担心当事人对自己的代理作用有所怀疑。因此法院还应加强与司法行政部门、律师事务所等单位的协调与沟通，得到他们的理解与支持，做到诉调有效衔接。

　　（二）加强对调解员的监管、培训，并赋予其调查取证的权力
　　调解员的素质直接关系到调解的成效，因此必须加强对调解员的监督、管理和培训，不断提高他们的综合素质，实行按件计酬，形成良好的激励机制。调解员也应该具备相应的法律基础知识与相关经验，并经过相关培训，通过严格的审核与筛选。只有调解人员拥有一定的法律素养，才能准确把握案件的事实，对当事人进行正确引导，从而顺利解决纠纷。
　　调解员不仅要有法律知识，也需要拥有丰富的社会阅历，懂得当地的传统习惯。在选用调解员时，可以从以下几个方面考虑：（1）以通过国家统一司法考试为标准择优录取；（2）将司法部门退休人员，尤其是法院退休的法官吸收进来，作为人民调解员，充分发挥人才的优势；（3）从基层人民调解组织中吸收具体一定资格的人成为人民调解员。法院应当专门制作人民调解员名册，不仅要列出调解员的名字，还要对其原先从事的工作及擅长的领域进行分门别类，供当事人选择，当事人可以根据自己的需要选择适合自己的人民调解员。
　　随着经济的不断发展，各种矛盾纠纷层出不穷，已经涉及到社会生活的各个领域，但一个人的能力毕竟是有限的，不可能通晓方方面面的知识。可依据各调解员的专长，进行专业分工，根据专业特长来调处相应的纠纷，做到专业对口，有的放矢地调解。这样既可以保证调解的成功率，又可以防止行外人调解行内纠纷，调解无法进行下去等有损参与诉调对接工作的调解员威信的情形出现。如果调解未成功，需诉诸法院解决，相关调解员在向法院通报案情时，也能把相关专业问题说清楚，便于法院审理工作的进行。
　　除了提高调解员的综合素质以外，还应当赋予他们一定的权力，让他们可以去调查收集案件相关证据，从而能在判断案件事实上更接近事实。虽然看起来似乎与诉讼程序中有重复的地方，也增加了一定成本，但从实质上不仅使调解员对事实确认的能力提高，也提高了调解成功率。
　　（三）解决好诉调对接的衔接问题
　　当在人民调解委员会调解不成功时如何与诉讼衔接是一个值得探讨的关键问题，我国台湾地区“民事诉讼法”在这方面做得十分成功。该法第419条规定：“当事人两造于期日到场而调解不成立者，法院得依一造当事人之声请，按该事件应适用之诉讼程序，命即为诉讼之辩论。但他造声请延展期日者，应许可之。前项情形，视为调解之声请人自声请时已经起诉。当事人声请调解而不成立，如声请人于调解不成立证明书送达后十日之不变期间内起诉者，视为自声请调解时，已经起诉；其于送达前起诉者亦同。以起诉视为调解之声请者，如调解不成立，除调解当事人声请延展期日外，法院应按该事件应适用之诉讼程序，命即为诉讼之辩论，并仍自原起诉时，发生诉讼系属之效力。”即如果诉前调解不成功，法院可以根据一方当事人的申请，按照该案应适用的诉讼程序，直接进入法庭辩论阶段，并将调解申请人申请调解之时视为提起诉讼之时。 这样的规定，一方面可以避免当事人因担心参与诉前调解而延误纠纷解决和增加诉讼成本的顾虑，促进当事人积极参与诉前调解，另一方面也可促使案件快审快结，提高诉讼效率，值得我们借鉴。
　　由于调解不成的案件进入诉讼程序时，经办法官还需要将诉状及证据副本送达给当事人，并给当事人至少15天的举证期限，如此一来则浪费了大量的时间。而人民调解委员会调解的期限有一个月，因此可以建议将送达诉状及证据副本和相应的举证期限都在调解阶段进行，若一个月之内没有调解成功，则可以直接转入诉讼程序，经办法官无需重复送达，可直接进行开庭审理。如此一来，则可以节约大量的时间，缓解当事人对延误诉讼的担忧，也使案件审理过程更为顺畅。
　　实践证明，诉调对接机制的实施，强化了调解的确定性，矫正了调解的随意性，实现了司法与非诉调解之间的有效衔接，激活了调解的生机与活力，体现了司法工作服务大局的司法理念。但是任何一项制度的建立都不可能是一蹴而就的，改革是一个不断完善的过程，目前我国在诉调对接制度方面的研究还不够成熟，还有一系列问题亟待解决，期待日后进一步完善，力求实现司法工作的政治效果、社会效果和法律效果的有机统一。