试析探索现行内部监督体系下如何构建检察机关

　　论文摘要 检察机关作为国家的法律监督机关，在权力运行过程中，时刻面临着利益驱动和自身腐败的问题。廉政风险防控机制的建立，对于健全完善检察特色惩防体系，全面提升检察机关公正廉洁执法的能力和水平具有重要意义。本文结合工作实际，谈谈检察机关如何构建廉政风险防控机制，提升内部监督水平，突出执法工作特色。

　　论文关键词 廉政风险防控机制 内部监督 风险点 党风廉政建设

　　一、构建廉政风险防控机制的理论基石——内部监督理论

　　检察机关建立廉政风险防控机制，是以科学发展观为指导，运用现代管理理念，将风险防控理论和质量管理方法应用于反腐倡廉工作实践，以防控廉政风险为核心内容，针对可能诱发腐败的各类风险，通过分析评估，找到风险点，形成对防控工作实施“过程”和“质量”管理的预防腐败工作机制。它将科学的管理理论应用于检察机关自身反腐倡廉建设实践之中，用发展的思路和改革的方法，解决反腐倡廉建设中遇到的新情况、新问题，为有效预防检察人员违纪违法行为的发生，为加强检察机关内部监督工作提供了新的视角、载体和途径。
　　该项工作，在国内走在前列的北京市各基层人民检察院，他们的纪检监察部门结合党风廉政建设，对检察人员容易出现问题的环节与岗位廉政风险评估，确立工作目标及工作程序，形成的一整套规范化、制度化的廉政风险防控机制。它体现了“预”与“防”两方面有机的统一，通过“预”来预见腐败现象发展变化的趋势和规律，判断具有廉政风险的环节和领域；通过“防”提出有针对性的对策和措施，将在重要领域和关键环节梳理出的问题消灭在萌芽状态，最大限度地减少腐败现象的发生。

　　二、建立廉政风险防控机制的主要方面

　　（一）把握廉政风险性质，深入排查廉政风险点
　　1.明确廉政风险类型
　　廉政风险，是指党员干部在公务活动和日常生活中发生腐败行为的可能性以及腐败行为带来的严重后果。由于风险因素复杂，为明确风险防控的主要方向，查找之前需要科学地划分风险类型。如果从内容和性质上分类，显然难以做到，也不便把握，而从工作的外延上进行分类查找相对而言划分简易，也尽可能地顾及了全面。以此为标准，将廉政风险分为如下几类：一是个人廉政风险。二是部门廉政风险。三是单位廉政风险。
　　2.三个层面双向排查的有效方式
　　风险排查，是构成防控机制的最基本要素，也是下一步采取防控措施的重要前提，其目的主要在于明确风险范围和风险点。风险点的查找主要是全体检察人员紧抓“找、防、控”三个环节，通过个人、部门、单位三个层面结合案件流程和岗位职位的方式重点查找廉政风险，以便及时预防与化解岗位廉政风险。
　　按照规定，全面排查。首先是领导干部和其他检察人员在梳理自身岗位职责和权力清单的基础上，从岗位最基本的廉政制度要求、最容易发生腐败的环节和思想认识最模糊的问题等方面入手，初步查找个人职业道德、岗位职责、制度落实、外部环境等方面风险。其次是各科室对照工作职责和党风廉政建设责任制要求，采取召开科室、科室会议、座谈会等形式，组织本科室检察人员认真讨论本科室在业务工作流程和履行职责、执行制度等方面存在的风险点，查漏补缺。再次是从整个单位的角度，认真查找在重大事项决策、重要人事任免、重大项目安排和大额资金使用等方面容易产生腐败问题的风险内容及表现形式。
　　创新方式，双向排查。双向排查是指案件流程和岗位职位相结合排查岗位廉政风险点的方式。一方面，从纵向依据案件进程查找出案件线索筛选、初核、立案调查、暂扣封存涉案款物、移送犯罪线索等工作环节的廉政风险，并根据风险发生机率、危害程度、形成原因等评估风险属性和等级，便于加强进程监管。另一方面，针对岗位职责的不同，从横向上查找每个岗位的风险。对案件审查部门负责人、案件主办人等不同岗位职责，逐一查找特定人的廉政风险，切实把风险点找准、找全。
　　3.风险等级的评估
　　根据风险发生的几率大小和一旦发生可能造成的危害程度高低，将个人、部门、单位风险分别划分等级，具体可分为三级：一级风险为发生机率高，或者一旦发生可能造成严重损害后果，有可能触犯国家法律、构成犯罪的风险；二级风险为发生机率较高，或者一旦发生可能造成较为严重损害后果，有可能违反党纪政纪和相关法规，受到党纪政纪处分的风险；三级风险为发生机率较小，或者一旦发生造成的影响程度较低，在单位或岗位内部，通过一定手段很快能解决的风险。
　　（二）教育防控为基础，突出特色制度防控
　　防控措施是廉政风险防控机制的核心环节和关键要素，关系着廉政风险防控机制建设能否落到实处的问题。
　　1.开展岗位廉政教育，让权力得到“提醒”
　　预防腐败，防控风险以教育为先，必须要让“有岗位即有风险”、“有权力就有风险”的观念深入人心。因此，构建岗位风险防控机制建设，需开展多种形式的风险教育模式。一是警示、示范教育。二是风险模拟教育。它将容易引发和滋生腐败行为的关键点和高风险岗位作为重点，以廉政风险为依据，把枯燥的岗位廉政行为规范转化为生动形象的案例和情景，是通过细分岗位类别、设计教育内容、落实教育措施等手段进行个性化教育的一种教育模式。

　　2.防范廉政风险，完善内控机制
　　当官员不能固守住自己的道德和良知时，单纯的道德教化是没有多少意义的，建立健全有效的制度才是最好的“防腐屏障”。
　　（1）建立廉政风险预警机制。建立风险预警机制的目的在于对干警执法办案等行为时容易出现的廉政风险点进行前期分析，充分运用干部考察、述职述廉、处理涉检信访、网络舆情监测等成果，加强对苗头性、倾向性问题的研判，及时遏制苗头的发展，预防违规、违法行为的发生。（2）建立廉政风险评估机制。针对腐败现象易发多发的重点部门和关键岗位，从案件分析、干部考察、述职述廉、个人重大事项报告、媒体报道、问卷调查等方面收集廉政风险信息，充实和完善廉政风险信息库。（3）建立风险防控考核机制。通过定期自查、上级检查、社会评议等方式，对廉政风险防控效果进行动态监控。对不按照规定执行预警提示、不落实廉政风险防控措施的科室和个人，区分不同情况，采取提醒警示、谈话诫勉、通报批评、组织处理和纪律处分等措施，及时纠正工作中的失误和偏差。对发现的问题整改不力、处置不当，造成严重后果的，按照相关规定严肃处理并追究领导责任。

　　三、永嘉县人民检察院工作实践：特色工作与防控机制建设相结合

　　永嘉县人民检察院对开展岗位廉政防控机制建设高度重视，注重理论创新与工作实际运用，更加侧重于从制度层面来防控岗位廉政风险，将几项特色性的工作融入到了机制建设中，并取得了一定成效。
　　一是推进执法规范化建设。参照最高人民检察院的《检察机关执法工作基本规范》，推行执法规范化建设，进一步完善执法制度，规范执法行为，规避廉政风险。着重对领导干部、部门主要负责人、办案检察人员以个人自学、集中学习、视频会议等方式开展轮训，着重让检察人员知道应该做什么、怎么做、做到什么程度，进一步克服和解决执法办案方面存在的不规范问题，公正、廉洁执法。
　　二是对案件进行流程管理。区别于传统的案件管理模式，我院开阔视野，探索利用现代信息技术，运用检察业务动态管理系统对案件信息实行案件网上录入、网上流转、网上同步监督等流程管理，以科技手段促进公正廉洁执法，最大限度地压缩办案人员滥用检察权的空间，切实提升廉政风险防控科技化水平。
　　三是执法档案制度、廉政档案制度与利益冲突回避机制结合。我院着力把三者合一，使内部监督工作形成新的抓手和载体，进一步促进检察人员办案质量意识的提高和接受监督意识的提升。执法廉政档案将公诉、侦监、反贪、反渎等多个执法部门的检察人员的执法行为以档案的形式记录下来，全面、客观、准确反映执法行为，并对执法的环节、流程以及执法行为的优劣进行执法质量评估。
　　四是推行轻微刑事案件快速办理机制。永嘉县检察院将轻微刑事案件快速办理机制作为重点工作之一，并有效地与岗位廉政风险防范工作相结合。如规定我院在对于基本事实清楚，基本证据确实、充分的轻微刑事案件要在三日内作出是否逮捕的决定，十五天内作出是否提起公诉的决定，能够有效节省办案资源，缩短办案时间，提高办案效率，更为重要的是一定程度上降低了办人情案、关系案的风险。
　　五是结合党风廉政建设与检务督察。一是向内部各执法部门发出对重点案件进行督察的通知，要求对不立、不捕、不诉、撤销等九类案件在办结后十个工作日内向监察室网上报备，接受常规性监督。二是开展专项案件评查。每年定期向业务科室所办的重点案件开展专项评查活动。通过对案件的重点监督检查，从源头上防止和减少检察人员利用执法权利“交易”的可能性。

　　四、实践操作中存在的问题

　　（一）广大检察人员岗位风险的意识较为淡薄
　　一方面，认识不到反腐倡廉工作与自身利益休戚相关，缺乏主动参与、主动监督的自觉性，尤其是业务科室的干警工作任务繁重难以配合机制建设；另一方面，广大干警对权力运行的情况不了解，加之缺乏实施有效监督的平台和渠道，群众监督难以真正开展。
　　（二）监督部门的难处
　　一是监督的目标不够具体明确，对权力部门、权力岗位监督重点不明晰；监督的途径不够具体明确，局限于会议监督、文件监督，监督停留在形式上、表面上和要求上。二是在工作中，监督部门不敢进行深度监督，担心承担影响业务发展的骂名，导致对权力的实质性监督“缺位、不到位、难到位”。
　　（三）党风廉政建设与廉政风险防控机制建设难结合
　　尤其是党风廉政建设和反腐败工作与业务工作难结合，一般只局限于党纪条规的学习和队伍思想教育，没有很好地融入业务工作之中，特别是没有体现在对权力运行的控制之中。一方面，岗位廉政风险逐步积聚，急需加以防控；另一方面，防控措施缺失，出现管理真空，长期以往，必然加剧廉政风险，甚至引发案件的发生。

　　五、加强岗位廉政风险防控机制建设的对策思考

　　任何问题的发生和发展，都有一个从量变到质变的过程。如果我们能从制度建设入手，使其能为业务工作服务，并抓好党风廉政建设，弥补漏洞，消除隐患，完全有可能最大限度地降低腐败和不正之风发生的概率，避免很多遗憾。
　　（一）摸清权力倾向
　　在自查的基础上，监督部门着重摸清各部门有何种权力，权力集中在哪些方面、哪些岗位、哪些环节。从检务公开和落实监控责任上入手，将每一个廉政风险点都置于监督之下，间接加强检察人员对自身行为的约束，同时也减小监督人员的阻力。
　　（二）加强宣传动员，公示廉政风险点
　　对排查出的廉政风险点，在全检察机关范围内进行公开公示，并广泛征求各方面的意见和建议，修改补充完善岗位廉政风险点，充分发挥群众监督作用，最大限度地将权力运行置于阳光之下。
　　（三）明确分工，落实责任
　　将部门廉政风险点防控作为班子成员履行党风廉政建设责任制、抓好防腐工作的重要内容，纳入述职述廉范畴；将岗位廉政风险点防控作为部门落实党风廉政建设和源头防腐工作的重点，纳入部门执行党风廉政建设责任制汇报的重要内容。