试析加强和完善基层检察院检委会规范化建设的

　　论文摘要 近年来，各地检察机关在完善检察委员会制度，提高检委会的议事能力等方面均取得了重大进步。但基层检察院检委会的职能发挥仍不够全面，存在着诸多缺憾，需要进一步加强规范化建设。
　　论文关键词 检委会 业务决策 议事议案 规范化
　　一、改革取得的初步成效
　　各地检察机关在完善检察委员会制度，提高检察委员会的议事能力和工作效率，坚持科学、民主决策等方面取得了重大进步，主要表现在：检察委员会委员构成逐步趋于合理，在委员的选任上更加注重委员的履职能力，委员的文化层次明显提高；检察委员会办事机构及其工作人员得到普遍加强，为规范化建设提供了组织保障；检委会的各项规章制度得到初步建立，进一步规范了检委会工作流程，提高了检委会议事效率。

　　二、制约检委会良性运作的因素

　　近年来，检察委员会改革虽然取得了初步成效，但实践中仍存在诸多制约检委会良性运作的因素，表现如下：
　　（一）检委会委员结构和素质有待进一步完善和提高
　　检委会委员一般都由正副检察长，检察委员会专职委员以及有关内设机构负责人组成，存在着行政化、待遇化和固定化的倾向。主要表现在：（1）配置结构不够合理，委员一般由行政领导组成，具备丰富办案经验和较高法律理论水平的专业委员较少，在讨论一些重大疑难案件时难以抓住关键问题，从而影响正确决策。（2）委员素质参差不齐。委员的选拔随意性很大，既没有统一的条件限制，也未经过严格的考核。检察委员会主要管理方式的行政化、属地化和低要求，忽视了检察工作对委员个人、专业性与独立性的要求，淡化了委员个人在实现检察职能中的作用，忽视了委员作为检察官的司法性，其弊端是显而易见的。（3）委员“能上不能下”的体制，导致检委会缺乏应有的活力。一经确定为委员后，不论工作岗位的变化，都享有委员的资格，无形之中，委员资格成了一种行政待遇，这种“能上不能下”的体制无形中导致委员年龄普遍偏大、知识结构老化，影响了决策的质量。
　　（二）委员的权责不对等，集体智慧不能充分发挥
　　委员们在议事议案时发表的意见，无论正确与否，既没有监管，也没有考核。由于缺乏严格的考核管理程序和监督机制，委员们有权无责，当然就没有压力，也没有危机感和紧迫感，导致发表意见时，有些委员或根据个人喜好随意发表意见，或顺应领导意图发表意见，或随大流人云亦云，或发表模棱两可的意见，或置法律与事实于不顾只赞同与自己关系好的人的意见等等，这些现象既不利于提高检委会议事议案的质量，又严重影响了检察委员会的会风。实践中，错案追究由检委会集体承担责任，委员有参与决策的权力却不对决策承担任何责任，势必导致权力的滥用。
　　（三）检委会办事机构定位不准，制约检委会职能作用的发挥
　　检委会办事机构作为检委会的日常工作机构，其工作的好坏对检委会议事议案质量具有基础性作用。设立检委会办事机构的根本目的就是要围绕检委会的定位与职能，切实履行检委会的决策、管理、评价与指导职责。但由于目前检委会办事机构还存在定位不准、人员数量少、工作规范性不强以及职能设置不完善等问题，因此，参谋和助手的作用发挥不突出。多数检委会办事机构基本上只能行使检委会秘书工作任务，及负责会前准备、会议通知、会议记录、编写会议纪要和会后督办、归档等会务性工作，“实体审查”机制尚未建立，很难起到对检委会委员的参谋助手作用，作为专业咨询的“法律顾问”作用也没有得到充分发挥。
　　（四）检委会议事议案的工作程序不够规范
　　规范的工作程序，是科学决策、民主决策的基础，是提高检委会议事效率和议事质量的重要保证。实践中，无论是议事报告的制作、议题的提起程序、审查、汇报程序以及讨论、表决、执行程序等均存在不规范的现象。一方面议案、报告的内容和格式不规范，有的甚至议题不明确，材料不齐备；另一方面，议事议案的提请程序也不规范，如有时临时决定召开检委会讨论案件或事项，导致委员们缺乏必要的准备过程；另外，对于汇报者应具有的资格也没有统一规范，有些由案件的承办人直接汇报，有些由主诉或主办检察官汇报。绝大部分基层检察院对检委会会议未进行录音录像，由于受案情复杂、委员们语言表达能力及记录人员自身水平的因素影响，很容易导致记录不完整或发生偏差，从而导致执行有误或发生差错。
　　（五）检察委员会决策定位有待进一步明晰
　　《人民检察院检察委员会组织条例》规定了检委会的议事范围包括四类事项和六类重大案件，明确了“检委会讨论决定重大案件和其他重大问题”的决策定位，为实现检察委员会议事和议案并重提供了制度性保障。实践中，检委会普遍“议案多，议事少”，基本上成了“研究案件会”，很少讨论其他重大事项。而对于检察业务工作方针，工作计划等重大事项的研究决策，往往都是通过召开党组会或院务会研究决定，组织条例所赋予检委会的议事职责和权力在司法实践中未能得到有效落实，没有充分发挥检委会对检察业务的领导职能。

　　三、加强和完善检委会规范化建设的构想
　　完善检委会制度，是当前改革完善中国检察制度的一项重要内容，也是发扬民主和依法正确行使检察权的重要保证。针对存在的问题，可从以下方面予以完善：
　　（一）规范检委会委员的选任资格和程序
　　《人民检察院检察委员会组织条例》规定，检委会委员应当具备检察官资格，具体包括本院检察长、副检察长、专职委员以及有关内设机构负责人，这是一项原则性规定，应当进一步具体化。在专职委员的选任上，应突出专业标准，打破论资排辈，摒弃与行政级别挂钩的做法，做到唯才是举，选贤任能。注重从不担任领导职务、具有良好政治素质、法律政策水平高、业务熟悉、经验丰富、议事能力强的资深检察官、优秀检察官和主诉、主办检察官中选任委员，改变检委会委员“行政化”色彩较浓的格局；建立委员资格准入制，引进竞争机制，采取考试选拔、考核淘汰等措施，疏通进出口，打破检委会委员“终身制”，解决以往检委会组成年龄老化以及长期超编的问题，进一步优化人员结构，提高整体素质，为检委会注入新的活力。
　　（二）提高委员素质，增强议事能力
　　提交检委会讨论的多是重大疑难案件或全局性的重大事项，这就要求检察委员会委员对于刑事、民事、经济和行政法律等业务都应有相当的业务水准和较高的政治业务素质。此外，检委会委员还要具有较高的职业道德水准。选择检委会委员不能只注重专业化程度，而忽略基本的检察官道德修养，必须将专业能力和职业道德作为双重标准加以选择。当前，随着科技强检活动的深入，召开检委会应要求案件承办人、检委会委员要学会运用多媒体视听系统向与会者展示证据。通过先进的科技手段，可以让案情分析更直观、透彻、精辟，极大地提高检委会议事效率和工作质量，确保重大疑难案件的办理更加公开公正，为提高检委会权威性打下基础。
　　（三）规范检委会的基础性工作
　　检委会的基础性工作就是以提高议事质量为重点，加强对提交检委会讨论案件和事项的审查工作，加强对检委会决定事项落实的督办和反馈工作。因此，从检委会议案的提起、汇报、审议、表决、执行到反馈、督办、向上级院请示等均要做到有章可循。要明确检委会议事的范围，规范议案提出的程序、研究决定的程序、执行督办的程序、资料收集归档及责任追究机制等等。同时，还应制定和完善议案受理制度、审查制度、检委会议事制度（含例会制、列席制、回避制等）、检委会决定督办制度，建立健全激励机制和责任追究制度。
　　（四）将检委会工作纳入执法质量考评范围
　　将检委会工作纳入执法质量考评的范围，是在制度上迫使检察机关重视检委会工作的重要举措。由于执法质量考评直接关系到所在单位的切身利益，一旦纳入考评范围，检委会工作必然朝规范化的方向不断改进。在检委会工作的考评方面，有必要将检委会的八大机制列为考查重点，这八大机制分别是：例会制度、议案的审查制度、会议主持制度、列席制度、会议记录制度、民主集中制度、检委会决定的执行和督办制度以及学习制度。目前检委会学习制度还普遍没有建立起来，对此，各级院都需要进行积极的探索。
　　（五）明确界定检委会、党组会、检察长办公会和院务会的议事范围，突出检委会的业务决策地位
　　多年来，地方各级人民检察院检委会普遍存在“重议案、轻议事”的不良倾向，这种状态严重地影响到检察委员会职能的全面发挥。要扭转这个现象，一方面要明确检察委员会议案的范围，另一方面要将检察委员会与党组会和院务会的职能区分开来，合理界定检察委员会的议事范围。党组对检察机关的领导是全局性的，党组会解决的是检察工作中的根本性问题。按照党政分开的原则，党组会的议事范围主要是政治性的，如研究检察机关和检察工作如何，如贯彻党的路线、方针、政策；检察工作的基本方针、工作思路和总体部署等；检察机关的思想政治、组织人事、纪检监察工作；检察机关党组的自身建设等重大事项。检察长办公会是检察机关行政领导的最高决策机构，其议事范围主要是行政事务工作，包括检察机关技术装备配备、经费管理、基本建设等事项，为开展各项检查工作提供必要的物质保障和行政管理。院务会俗称“通气会”，主要讨论各部门之间的协调问题。检察委员会区别于党组会和院务会的最大特点是它具有很强的专业性，其议事范围是检察业务工作，包括重大事项和重大案件两个方面。强调专业性原则，就是要削弱检察委员会组织建设中的行政色彩，突出专业化特点，使检察委员会真正成为领导检察业务工作的专门决策机构。