试析人民调解协议司法确认的比较研究

　　论文摘要 依照法律及司法解释的规定，人民调解协议不具有强制执行力。一方不履行时，另一方必得以诉讼方式始可解决，这些都影响了人民调解制度功能的发挥。而在《中华人民共和国人民调解法》通过后，则可通过司法确认程序予以解决。本文用比较分析法，对人民调解协议司法确认进行研究，以便更好地认识这项制度。

　　论文关键词 调解协议 司法确认 制度

　　中国社会经济的在迅速发展的同时，矛盾纠纷也在迅猛增长，然而社会应对机制的滞后及矛盾解决体制的不健全使许多纠纷不能得到及时有效的化解，导致法院受理案件量大幅增加，疲于应对。在这方面，一些地方的法院充分利用社会力量和群众智慧，进行了有益探索，上海法院“委托调解”制度的构建和司法实践就较为成功，“2007年，上海全市法院委托调解案件50479件，占全市基层法院民事一审案件的25%，调解成功38783件，成功率为76%。”“委托调解大致有三种模式：（1）‘法院附设人民调解模式’，由法院聘请退休法官等进行调解；（2）委托有群众工作经验的组织进行调解，如工会、妇联、人民调解委员会等；（3）委托有专业经验的机构进行调解，如委托交警部门调解交通肇事引起的纠纷。”司法实践中，法院委托人民调解委员会调解最为常见。
　　“2008年，我国人民调解组织共有人民调解员487万多人，截至2008年五年来共调解各类纠纷2400多万件，调解成功率达94%以上。”人民调解委员会雄厚的调解资源、社会矛盾纠纷的强大调处能力，然而，人民调解委员会调处纠纷也有权威性不足、人民调解协议的执行力不强等弱点，
　　为解决人民调解协议执行力不足的问题，2011年1月1日起施行的《人民调解法》及随后出台的《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》（以下简称《确定程序的若干规定》），对当事人申请申请确认调解协议作了详细、具体的规定，使调解协议的司法确认工作进入了可操作层面。
　　为了更好地了解和理解这一新的制度，笔者试用比较分析的方法进行研究，以期加深对这一制度的理解，并加以完善。

　　一、申请确认人民调解协议与请求确认人民调解协议纠纷的比较分析

　　申请确认人民调解协议是法院对人民调解协议的效力在法律上予以确认，赋予其强制执行力的司法确认活动；而请求确认人民调解协议纠纷是法院受理民事案件，并居中裁判的民事诉讼活动。两者虽都是人民法院对人民调解协议的效力进行审查及认定的司法活动，但其分属非诉与诉讼，案件适用程序与审理均为不同：
　　（一）审理程序不同
　　1.程序启动的时机不同：前者是在纠纷发生之前当事人双方共同向法院申请确认，双方目标一致；而后者是在纠纷发生之后一方向法院提起诉讼，双方目标相反。
　　2.适用程序不同：前者适用特殊程序审理，三日内决定是否受理，十五日内作出是否确认的决定，一审终审；后者一般适用第一审简易程序，七日内决定是否受理，三个月内审结，二审终审（调解结案的一审终审）。
　　3.结案方式不同：前者结案方式为确认人民调解协议效力的决定或不予确认人民调解协议效力的决定；后者的结案方式为撤诉、调解或判决。
　　（二）实体处理不同
　　1.人民调解协议效力的认定依据不同：前者采取消极排除要件，即只要没有《确认程序的若干规定》第七条规定的六种情形即可确认其效力；后者对人民调解协议效力的确认采取积极构成要件和消极排除要件相结合的形式，即只有符合《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》（以下简称《民事案件的若干规定》）第四条的规定且没有第五条规定的情形方可认定其为效力。
　　2.证明过程及举证责任不同：前者当事人双方向法院提交身份资料及证明材料，法院通过当面询问的方式对人民调解的效力进行认定；后者法院在开庭审理后进行裁判。
　　前者证明人民调解协议有效需要当事人提供明材料并结合当事人的陈述由法院确认；后者法院首先假定人民调解协议有效，对方当事人反驳的，则需提供证据证明。如此规定是基于以下考虑：前者法官不能通过庭审了解案情，故需强化对双方的审查，以防损害第三人利益；后者是正常的诉讼程序，需按证据规则举证。
　　（三）纠错程序不同
　　前者系案外人即“认为经人民法院确认的调解协议侵害其合法权益的第三人”可以提起；后者适用上诉程序或审判监督程序。前者没有规定当事人的撤销权，是因为司法确认程序的目的是为了确认调解成果、稳定社会关系，赋予当事人撤销权，无疑是给当事人不守诚信和随意反悔以机会，使司法确认失去其制度意义。
　　前者申请撤销的期间为一年，即知道或者应当知道权益被侵害之日起一年内提出；后者适用有关上诉、再审的程序规定。

　　二、人民调解协议申请确认与申请公证的对比分析

　　根据《民事案件的若干规定》第十条和《公证法》第三十七条之规定，达成人民调解协议可向公证机关申请公证，经公证机关公证的人民调解协议可向人民法院申请强制执行。司法确认与公证均是在纠纷形成之前当事人双方自愿提起的申请，目的是为了赋予人民调解协议强制执行力，但二者之间也存在诸多不同：
　　（一）司法确认与公证的程序不同
　　1.受理申请的机构不同：前者是向人民法院提起申请，由法官进行审查后作出决定；后者向公证机构提起申请，由公证员进行审查和办理公证。但两者也具有相互促进的作用：调解协议的公证减少了诉讼，节约了时间，提高了审判机关的效率，审判机关的认可和强制执行反过来进一步强化了公证的效力。
　　2.适用的程序不同：前者适用司法程序，由申请人提供证明材料并接受人民法院的询问；后者适用公证程序，由申请人向公证机构如实说明情况、提供证明材料并由公证机关核实。
　　（二）实体处理与效力不同
　　1.司法确认与公证的依据不同：司法确认依《确认程序的若干规定》第三条对当事人提供的证明材料予以形式审查，并依第六、七条的规定对人民调解协议进行实质审查；后者由公证机关依《公证法》第二十八条至第三十一条的规定予以审查核实。
　　2.费用承担不同：前者法院不收取费用，后者公证机构收取公证费用。
　　3.司法确认与公证的效力不同：前者申请符合法律规定条件的，由人民法院出具决定书确认人民调解协议的效力，该决定书除非法律规定的事由撤销，具有当然的执行力；后者由公证机关出具公证书赋予人民调解协议强制执行力，但债权人申请人民法院执行的，法院仍应依法进行审查，并作出准予执行或不予执行的裁定。

　　（三）纠错程序不同
　　1.程序启动人及时间不同：案外人认为经人民法院确认的调解协议侵害其合法权益的，可以向作出确认决定的人民法院申请撤销确认决定；后者当事人、有利害关系的第三人认为有错误的，可以向出具该公证书的公证机构提出复查。前者应在一年内提出，后者没有具体的时间规定。
　　2.所依据的事实及纠正方式不同：前者经人民法院确认的决定书侵害案外人合法权益的，应予撤销；后者公证书的内容违法或与事实不符的，应当撤销，有其他错误的，应更正。
　　从前面的分析可知，司法确认比公证具有更强的执行力，非以法定程序、法定事由撤销，法院不得拒绝当事人的执行申请，其具有当然的执行力。另外司法确认不收取费用，这在广大农村地区具有较大的吸引力。但司法确认对群众来说是一项新的司法制度，应加强宣传，推广人民调解协议司法确认程序的应用，充分发挥其定分止争，减少社会矛盾，维护社会和谐的作用。

　　三、申请确认人民调解协议与立案后委托调解达成协议的司法确认之比较

　　《司法确认程序的若干规定》第十三条立案后的调解作出了规定，“人民法院立案后委托他人达成的协议的司法确认，按照《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》（以下简称《若干问题的规定》）的有关规定办理，而根据该规定第三条的内容，人民法院立案后可以邀请特定关系人及单位协助调解或委托上述个人、单位进行调解，达成调解协议后，人民法院应当依法予以确认。两者虽都是人民法院对调解协议的司法确认，且均需要当事人双方向人民法院提出申请，但两者之间也存在着区别：
　　（一）司法确认的程序不同
　　1.当事人提出申请与否的程序意义不同：前者当事人提出申请的，法院受理，确认程序启动，不提出申请的，不发生法院介入的法律后果；后者当事人向人民法院申请确认的，法院出具调解书予以确认，诉讼程序终结，不申请确认的，原告也可向人民法院申请撤诉，调解不成的，法院应及时作出判决。
　　2.适用程序不同：前者申请确认的人民调解协议系诉前达成，为非诉调解的成果，而且确认程序也是一种非诉、非纠纷解决程序；后者申请确认的人民调解协议系在诉讼中达成，是诉讼调解的结果，其确认程序为诉讼、纠纷解决程序。
　　（二）实体处理不同
　　1.受理与确认的依据不同：前者不符合《确认程序的若干规定》受理条件的，不予受理，符合《确认程序的若干规定》第七条规定条件的，不予确认调解协议的效力；后者调解协议于受理案件后达成，故不存在不予受理的情形。
　　2.法律文书不同：前者法院以决定书的形式对人民调解协议予以确认，后者法院一般以调解书的形式予以确认。
　　（三）纠错程序不同：
　　前者程序启动者为案外人，法院审查后决定是否撤销决定书；后者程序启动者为当事人，适用审判监督程序进行审理。
　　前者申请确认是一种程序启动方式，后者调解协议的确认是一种案件处理方式。法院因其职能所限，无法对可能发生的纠纷作出预判，人民调解协议的司法确认无疑扩展了法院职能，使其在纠纷解决职能之外又增加了纠纷预防职能，从而使法院调处矛盾的关口前移，大大增强了其在社会治安综合治理中的作用和能力。
　　通过上述对比分析，我们对申请确认人民调解协议有了一定的认识，“其不仅成本低廉、周期较短、操作简易，还能使人民调解协议效力欠缺的弊端得到良好解决，有利于司法程序和人民调解协议的有力对接，对于构筑科学、合理的多元化纠纷解决机制也十分有益。”
　　人民调解协议的司法确认对人民调解组织的人员素质提出了更高的要求。试想，如果当事人提出申请后，法院最终作出不予确认的决定，反而会延误纠纷解决时间，增加纠纷解决成本。所以，加强人员培训，提高人员素质，促使“人民调解通过不断整合、完善、创新，成为一种更加专业化、规范化的纠纷解决方式。”从而充分发挥其在“大调解”格局下的基础性作用。