简论检察机关参与社会管理创新问题研究

　　论文摘要 推进社会管理创新，是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要任务，是适应我国新时期经济社会的结构转化和利益格局的调整变化、加强和改进社会管理的必然要求。构建和谐社会、维护公平正义，是履行检察职能的应有之义，积极参与社会管理创新是检察机关履行检察职能又一重要举措。本文以建立不诉帮教机制为视角，就检察机关如何立足检察职能、积极参与社会管理创新、提高社会管理水平、维护广大人民群众的根本利益作一粗浅探析。

　　论文关键词 社会管理创新 检察机关 不诉帮教机制

　　深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法，是党中央从更好维护重要战略机遇期的社会和谐稳定高度出发作出的重大战略部署；是准确把握新时期政法工作规律，深刻总结近年来政法工作的成功经验；是有效解决影响社会和谐稳定问题的治本之策。三项重点工作不仅是检察机关履行职责的重要内容、发挥职能作用的重要领域，而且是当前检察工作的根本，是检察机关维护社会和谐稳定、服务经济社会科学发展、推动自身科学发展的关键和基础。检察机关作为国家法律监督机关，其根本职责在于通过强化法律监督，维护国家法律的统一正确实施，保障在全社会实现公平和正义。因此，保持和谐稳定的社会环境，全面提升社会功能，就成为检察机关的一项重要职责。检察权的社会管理属性，决定了检察机关将要面对严峻复杂的环境和前所未有的挑战，必须按照中央的要求，认真履行第一责任，主动服务第一要务，充分发挥各项检察职能，积极参与社会管理手段创新，提高社会管理水平，维护司法公正，理顺群众情绪，促进社会和谐。检察机关如何推进社会管理创新，带动社会管理的多元化体系的完善，是一项重要使命，也是一个全新的课题，对各项检察业务工作提出了更新更高的要求。

　　一、社会管理创新的内涵和必要性
　　（一）社会管理的概念
　　胡锦涛总书记在十七大报告中指出，“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。最大限度激发社会创造活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素”。一般来说，社会管理包括两类：一是狭义概念上的社会管理，即政府社会管理，指政府对有关社会事务进行规范和制约；二是广义概念上的社会管理，包括许多非政府部门的参与以及社会自身的管理。“作为政府职能之一的社会管理，是指国家通过制定一系列社会政策和法规范，对社会组织和社会事务进行规范和引导，培育和健全社会结构，调整各类社会利益关系，回应社会诉求，化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，维护和健全社会内外部环境，促进政治、经济、社会、文化和自然协调发展的一系列活动以及这些活动的过程。广义上的社会管理则是多元主体以多样化形式进行的上述活动以及这些活动的过程。社会管理的手段不仅仅局限于社会监督与控制，更在于社会工作与服务。”
　　（二）社会管理创新的概念
　　社会管理创新是一个很大的概念，也是一个很抽象的总结，要想真正理解其含义，必须进行一番深刻剖析。中国人民大学法学院教授、博士生导师、比较行政法研究所所长杨建顺认为社会管理创新应该作如下诠释：在现有社会管理条件下，运用现有的资源和经验，依据政治、经济和社会的发展态势，尤其是依据社会自身运行规律乃至社会管理的相关理念和规范，研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等，对传统管理模式及相应的管理方式和方法进行改造、改进和改革，建构新的社会管理机制和制度，以实现社会管理新目标的活动或者这些活动的过程。社会管理创新既是活动，也是活动的过程，是以社会管理存在为前提的，其目的在于使社会能够形成更为良好的秩序，产生更为理想的政治、经济和社会效益。”因此，笔者认为，社会管理创新是一个过程的综合体，而其最根本的目的则是通过一系列的过程来促进社会各方面的全面发展与进步。
　　（三）社会管理创新的必要性
　　当前，我国正处在黄金发展期，也处在矛盾凸显期。经济高速发展，社会主义市场经济体制逐步完善，社会生活发生了巨大变化，社会结构也发生着深刻变化，人员流动性增强，个人与社会组织的依存关系大大减弱。日益复杂多样的人民内部矛盾，各种传统的、新型的社会治安问题等，仍然是影响我国社会稳定的主要因素。从表象看，当前的社会矛盾触点很多，企业改制、土地征用、房屋拆迁、环保维权、劳资纠纷等都是热点领域，各种矛盾冲突层出不穷，群众信访数量居高不下，涉及社会各个阶层。从总体上看，当前的社会矛盾实质是利益冲突，且多是弱势群体，本着维护自身利益的原则，也有些利益个体自发组织起来，通过集体行动，唤起政府的关注，使自身利益能得到政府的确认和保障。但从根本上讲，当前社会矛盾的纠结点在于人民群众日益增强的权利意识和公民意识，与缺乏制约、监督并拒绝“被驯服”的公权之间的矛盾。总之，社会矛盾触点多、燃点低、处理难，广大群众对公共管理和服务的要求不断提高，是我国目前社会发展的现状；因此，建设服务型政府、社会管理创新已经成为一个刻不容缓的重大课题。
　　二、检察机关在社会管理创新中的定位
　　目前，大多数学者与司法工作者都已承认，检察机关虽然并不直接承担社会管理责任，但检察机关有责任加强社会管理方面的研究创新，主动应对管理面临的新情况、新问题，全面发挥检察职能作用，促进完善与社会主义市场经济体制相适应的社会管理体系，积极回应人民群众的新要求、新期待，不断提升社会管理水平，以保障社会安定有序。这足以说明检察机关在社会管理创新中所起到的重要作用。
　　的确，检察机关参与社会管理创新需要“主动融入”，那么其突破口又在何处？笔者认为，突破口就在于努力寻找检察工作在整个社会改革和发展过程中的助力点，这个助力点便是“服务”，检察机关只有牢固树立服务为先、服务为本意识，不断优化工作思路，不断彰显检察机关的服务职能，通过为社会和公民提供优质的司法服务来履行检察工作对社会的管理职责，才能使检察工作更好地为社会服务，以此为社会各项事业的发展提供良好的司法环境。
　　当然，检察机关参与社会管理创新必须坚持以执法办案为依托，依法严格办案、高质量、高标准办好案件，通过办案活动推进社会管理创新，决不能弱化法定职责搞所谓的服务，更不能放弃法定职责热衷于搞哗众取宠的形象工程。此外要立足检察职能，依法参与，在管理与服务的过程中要始终保持适度的被动性，不能自我放大检察职能，对依靠行政手段、道德手段、社会组织能解决的，不宜过多介入。同时，检察机关创新工作机制要具有可行性、合法性、科学性和长远性，决不能仓促上阵、草率应付，更不能突破现有法律框架，要循序渐进、有预见性和长远规划。如此，检察机关推进社会管理创新才会具有坚固的根基。

　　三、以建立不诉帮教机制为着眼点，检察机关推进社会管理创新的途径
　　近年来，检察机关在审查起诉过程中，决定对轻微刑事犯罪、青少年犯罪、过失犯罪、偶犯等案件的犯罪嫌疑人决定相对不起诉的数量有所增加，此举，对于消除社会对抗情绪，化解社会矛盾，构建和谐社会起到积极的作用。但是，目前检察机关仅仅停留在对案件的处理环节，对于决定不起诉后，如何加强对被不起诉人的考察、帮教、管理，促进被不起诉人转化，深入化解社会矛盾，还没有形成规范的运行机制。对此，本人认为：检察机关应当建立相对不诉人员帮教机制，在深入推进社会矛盾化解工作的同时，致力于推进社会管理创新。
　　（一）建立不起诉帮教机制的意义与作用
　　1.是检察机关深入推进社会矛盾化解工作的必然要求。曹建明检察指出：“三项重点工是关系改革发展稳定大局、事关检察工作长远发展的重大战略部署，体现了党中央对新时期检察工作的根本要求，体现了抓源头、抓根本、抓基础的战略思维，体现了我们党对社会管理规律、检察工作规律的准确把握和不断深化”。建立对被不起诉人员帮教机制，就是检察机关对化解社会矛盾工作的深化和细化，彻底转变就案办案、案结事了的执法理念，全面提升检察机关对化解社会矛盾工作基础性、根本性的认识，不断拓展检察机关化解社会矛盾工作的渠道，推动检察工作全面发展进步。只有把办案的社会效果真正体现到具体的办案实践中去，延伸到平时的社会生活中去，才能最大限度地消除不稳定因素，构建稳定和谐社会。
　　2.是检察机关进一步探索社会管理创新的必然要求。参与社会管理创新是检察机关抓好三项重点工作的任务之一，在着重抓好内部管理创新的同时，还要落实职务犯罪预防措施，做好检察环节综合治理的各项工作，积极协助做好刑释解教人员、社区服刑人员的安置帮教工作。建立对不诉人员帮教机制，就是全面落实综合治理措施，把检察管理工作向社会延伸、向基层延伸，通过加强对不诉人员的动态管理，开展帮教工作，预防和减少被不起诉人重新犯罪，维护社会稳定。在开展帮教过程中，注重总结经验教训，加强调查研究，向党委、政府和有关部门提出强化社会管理、消除治安隐患的专题报告，实现检察机关办案的法律效果与社会效果有机统一，推进社会管理创新。
　　3.是检察机关进一步增强执法公信力的必然要求。近年来，刑释解教人员再犯罪现象普遍存在，在某些地方，再犯罪现象还保持着高发势态，究其原因，有就业困难，为满足生存、生活需要再犯罪的；有恶习不改，伺机再犯罪的；还有经不住诱惑，受他人唆使再犯罪的，等等。这些现象的存在，主要原因在于没有解决好对刑释解教人员的关心、帮助和教育问题。检察机关作为国家法律监督机关，理应担负起更加艰巨的社会责任，建立对不诉人员的帮教机制，加强对不起诉的人员教育、监督和管理，切实保证被不起诉人员不再走上违法犯罪的老路，在不断增强检察机关社会亲和力的同时，提升检察机关的执法公信力。
　　（二）不起诉帮教机制的设置
　　1.建立“四书”制度。一是建立被不起诉人出具悔过书制度。检察机关对决定不起诉的人员，要责令其写悔过书，具体内容包括：对违法犯罪行为的认识，对社会危害性的教训，对被害人道歉等，促使其从内心深处真正感受到法律的威严，树立敬威法律的理念。二是建立责令被不起诉人出具保证书制度。检察机关对决定不起诉的人员，责令其出具保证书，对回归社会后的言行作出承诺，唤起被不起诉人员的社会良知与诚信，促使其在回归社会后，做到自重、自醒、自爱、自尊。三是建立检察机关送达《帮教通知书》制度。检察机关对决定不起诉的人员，要制作《被不起诉人员帮教通知书》，并送达到被不起诉人员所在地派出所、乡镇、社区或村，简要述明被不起诉人员的犯罪经过、情节，阐明决定不起诉的事实和法律依据，提出帮教的具体方法和途径，对被不起诉人员从自律和他律两个方面进行教育和监督，促使被不起诉人员改造，尽早回归社会。四是建立被不起诉人定期提交报告书制度。检察机关决定不起诉的人员，自决定宣布之日起，责令其每个季度向当地派出所、司法所或社区、村矫正办提交一份工作、学习、生活及思想认识报告书，保证相关部门随时了解被不诉人的工作、学习和生活情况，掌握其思想动态，制定相应的帮教措施。
　　2.建立定期考察教育制度。一是建立不起诉人员档案制度。公诉部门要按照“一人一档案”的要求，建立考察教育档案，将被不起诉人的基本情况、家属联系方式、犯罪事实、处理情况等资料详细登记在册，为推动对被不起诉人员的教育、感化、挽救工作建立基础。二是建立定期考察帮教制度。公诉部门要主动与监所检察部门协商，结合对“五种人”考察，会同监所检察部门每半年对被不起诉人员进行考察一次。看被不起诉人员在思想上是否认识到位，在言行上是否信守承诺，在社会上是否受到好评。对于较好的表现，要给予肯定和鼓励，对于存在的问题与不足，要给予批评指正，督促和引导被不起诉人走正确道，做守法人。对于生活上有困难的，考察人员要问明情况，主动与被不起诉人员单位、学校、所在地乡镇、村及社区协商解决，让被不起诉人感受到人间的温暖，加速转变。对于受到人们歧视的，检察机关要做好相关人员的思想工作，改变对被不起诉人员认识，让被不起诉人员消除自卑心理，树立人生信念，激发起对未来的希望，共同帮助被不起诉人恢复到正常工作、学习和生活状态。
　　3.建立定期回访被害人制度。对于有被害人的案件，检察机关除了考察教育被不起诉人外，还要定期回访被害人，听取被害人对不起诉人的发表的意见、看法和要求，全面真实地了解被不起诉人的表现情况；切实解决被害人的实际困难；加强对被害的思想政治工作，诚心邀请被害人参与对被不起诉人的监督和管理，构建和谐社会。
　　检察机关作为化解社会矛盾、维护公平正义的重要战斗堡垒，在社会管理创新工作中起到十分重要的作用；而作为其一线业务部门的公诉部门理应承担重要的使命，这个使命就是以实现为广大人民群众排忧解难、维护社会和谐稳定的目标。笔者正是以检察机关中不诉帮教工作为视角，来探析社会管理创新在司法实践中的工作机制；当然，这些工作机制还应当务实与可操作，以实现其创新性与可行性的统一。