论建立检察人员执法档案的实践与思考

　　论文摘要 如何从源头上规范执法行为、促进队伍管理和执法监督机制的创新，构建执法监督长效机制，已成为各级检察机关积极探索的一项重要工作。本文以检察干警执法档案建设的实践为基础，就如何建立好检察干警执法档案的相关问题进行思考。

　　论文关键词 执法档案 功能设定 执法监督

　　近年来，随着人民群众法治意识、维权意识的日益增强，对检察干警的执法要求也越来越高。如何从源头上规范执法行为、促进队伍管理和执法监督机制的创新，构建执法监督长效机制，已成为各级检察机关积极探索的一项重要工作。各级检察机关应以高检院“规范执法行为、促进执法公正”专项活动为主线，大力加强检察队伍建设，努力提高执法能力和执法质量，以加强对办案全过程的监督和控制为目标，以健全执法规范为基础，积极探索推进干警执法档案建设，努力从源头上规范执法行为、构建执法监督长效机制，确保司法的公正性、严肃性与廉洁性。本文主要以我院干警执法档案建设几年来的实践为基础，就如何建立好检察干警执法档案的相关问题进行思考。

　　一、检察人员执法档案的概念

　　检察干警执法档案是检察干警执行国家法律、法规、规章、规范性文件、上级决定、命令等情况的客观记载，是对检察干警所办案件的质量、效率、社会反映等主要指标以及在司法活动过程中有无违反办案纪律等主要情况进行审查考评后的结果记载。它全面、客观、准确、真实地反映了检察干警的执法行为，并对执法的每个环节、整个流程以及执法行为的优劣进行考核评估、动态管理，形成了系统、科学规范、完善的执法监督体系。首先，主体方面，对象应是具备执法主体资格的干警，即具有执法职责岗位工作的干警的具体执法行为，主要涉及检察机关反贪、侦查监督、公诉、渎检、民行、监所、控申等业务部门检察干警的执法过程、执法质量、执法效率、执法效果等方面。其次，执法档案的构架是全程、全方位的写实记载，体现执法的每个环节、整个流程。再次，执法档案的建立有专门的案件质量控制机构进行跟踪管理和考核评估，以实现执法档案的功能和意义。

　　二、检察干警执法档案的功能设定

　　（一）规范功能
　　检察机关在建立执法档案工作中，进一步明确了执法部门和干警的个人职责，从受理案件、登记、分流、办理等环节入手，细化办案操作规程，制定反贪、侦查监督、公诉、渎检、民行、监所、控申工作流程管理制度，建立案件质量监督管理办法、案件质量评价标准，明确各诉讼环节在时限、质量等方面的标准要求，对办理的每一起案件及办案人员、办案过程都有详细记载，使每个执法环节和程序有章可循。
　　（二）引导和反馈功能
　　如果说规范功能是一种静态意义上的功能，那么引导和反馈功能是执法档案的一种动态功能。建立好检察执法档案，是对检察干警办案态度、办案效果、办案质量进行全面考核的真实记录，检察机关通过对执法档案中反映的问题及时加以纠正、区分责任，对执法办案中的好经验、好做法加以总结和推广，使执法档案成为引导推动干警规范执法的“动力源”，促使执法者在执法过程中，严格依法执法、公正执法。反馈功能事实上是引导功能的一个组成部分，正是通过反馈的手段达到执法队伍管理者和被管理者之间的信息沟通，从而实现引导与评价的目的。
　　（三）评价和激励功能
　　建立执法档案，就是要对执法主体的整个办案过程进行客观综合的评价，其在办案之初主要体现其静态的预设性规范功能，在执法过程中体现其引导和反馈功能，而在案件办理结束后则重点体现为评价和激励功能（激励功能其实是评价功能的正面反映）。执法档案的记载信息，集中体现执法部门和执法干警的办案数量、工作业绩，并作为执法部门的评先、执法干警晋职晋级、提拔使用的重要依据，进而充分调动执法干警的工作责任心、积极性和主动性，不断加大办案力度，提高执法水平。

　　三、建立检察干警执法档案的必要性和实践意义
　　全面推进干警执法档案建设，发挥档案的规范、引导、反馈、评价和激励作用，对于规范干警执法行为，加强案件流程管理，提高执法水平和案件质量，督促检察机关和检察干警在执法办案中更好地彰显公平正义的价值追求具有十分重要的意义。
　　1.建立执法档案是检察干警执法监督管理工作步入规范化、科学化的重要标志，对提高司法效率和司法公正，具有重要的意义。执法档案对每一名执法者所办案件的质量、效率等主要指标进行审查考评后的结果进行详细记载，使得执法者的执法过程在执法档案中一目了然，有助于对执法干警进行有效监督，完善了检察机关内部执法监督，预防和惩治自身腐败的制约机制。
　　2.建立执法档案，是提高案件质量的需要。执法档案的建立，改变了以往以案件的最终处理结果来确定办案质量高低的单一性标准，使得办案质量在实体和程序上有了双重保障，是一种规范、科学、合理的办案考核评价机制。
　　3.建立执法档案是加强检察队伍建设的一项重要举措。建立执法档案，全面地记录执法部门和执法干警严格执法、依法办案等方面的情况，有利于促进执法干警自觉接受监督，从思想上警醒自己严格、公正、文明、廉洁执法，从而推进检察机关强化法律监督，维护公平正义。

　　四、当前检察人员执法档案建立过程中存在的问题

　　我院自2010年作出关于建立执法档案的部署后，经过实践，检察执法档案“权责明确、监督有效”的特点得到了充分论证，同时也反映出了检察执法档案管理机制本身还存在的问题。
　　1.标准不统一，管理部门分散。如何建立检察干警执法档案，怎样建档、管理、有效利用等没有统一标准。同时收集和管理执法档案的机构也是五花八门，有的是纪检监察部门、研究室、政治部在收集各类档案，分别管理；有的是纪检监察部门、研究室收集，还有的是纪检监察部门在收集管理。
　　2.建档工作量大，评查也易流于形式。检察执法档案管理的要求是一人一档、一案一档、一档一评，但事实上，从现有的技术层面上对全部执法人员的建档已是一项牵扯大量人力的浩大工程。由于案多人少，评查制度很难得到全面落实，客观上会造成评查工作不细致、不严格。 　　3.反馈滞后，监督的实时性受到限制。建立执法档案的一个显著功能是实时监督。但是实际办案中，由于内外因素的制约，案情的监督反馈机制滞后，案件前、中期监督成效往往在事后才能得到反馈，不能即时反馈到相关职能部门，致使案件办理过程中出现的瑕疵问题不能得到及时有效纠正。
　　4.机制欠缺，执法档案管理与绩效考核等机制尚待磨合。执法档案的一个基本特点在于为执法绩效综合考评体系提供详实依据，但在具体考核中对执法档案的可参考程度没有明确的取舍范围，没有统一的考核达标标准，使得执法档案在干警执法绩效考核中的作用大打折扣，造成了执法档案与单位及干警个人的评先创优、提拔任用工作联系不紧密、可操作性不强。
　　5.收集和评估不及时。档案建设中的动态性、同步性的执法情况，除了干警个人或者当事人之外，获取的渠道不多，同时对执法活动情况没有进行及时评估，只是停留在执法活动有关情况的收集记录阶段，很难达到一人一评、一事一评，使执法档案的各项功能作用没有得到有效发挥，制约了执法档案的可利用率。

　　五、对检察人员执法档案建立的几点建议

　　（一）规范制度建设，明确执法档案的机制架构
　　检察执法控制体系，应当是任何人进入执法进程之中，就不再以个人的意志来决定自己的行为，而是在规范的框架下行使检察权，这也是执法档案规范功能的体现。在建档之前，首先要明确执法依据，即制定案件质量标准，其内容涵盖执行实体法的质量标准、执行程序法的质量标准、办案效率标准、法律文书制作标准、办案效果标准。其次要明确执法流程，即制定办案工作规则，每个执法环节的操作规则。再次要明确执法职责，即制定各执法岗位职责规范、履职纪律。最后要明确执法效果，即制定案件质量评估标准，在对照上述标准的基础上，对执法人员所办案件进行质量评估，对办案活动进行考核引导，以进一步激励执法人员的工作积极性，从而促进检察人员公正、严明、廉洁、高效地履行职责。
　　（二）统一建档标准，规范执法档案的准入标准
　　从建档须知、档案目录、基本资料、处理结果、适用法律、当事人意见反馈等基本环节入手，统一建立干警执法档案的基本标准、原则、方法及要求，促使执法档案逐步转向规范化、有序化轨道。具体可分为两个部分：一是建立以人——执法主体为中心的档案，主要记录干警基本情况、执法资格认定情况、执法业务培训情况、述职述廉情况、执法情况总结及考核情况、奖惩情况等。二是建立以案件——执法客体为中心的档案，主要纪录执法主体对案件事实、犯罪性质的认定情况，执法行为的合法性、及时性、规范性情况，执法过程中处理影响社会稳定的重大问题，涉法涉诉信访工作，督导、督办案件的办理，专项治理工作，预防犯罪情况，案件质量考评情况等。
　　（三）加强组织管理，完善执法档案的绩效考核体系
　　从管理学的角度来说，一切管理活动都是以提高效益为目的的，执法档案的组织管理也不例外。管理好干警执法档案，最大限度发挥其规范、引导、反馈、激励效能，是建立好执法档案的保障。
　　一是实现与绩效考核的对接。要将执法档案作为考核干警执法能力、执法水平和业务素质的重要组成部分，以执法档案反映所办案件的质量等列为重点考核内容，进一步完善检察干警执法绩效考核体系。我们主张现阶段宜由案件督查和质量控制部门——研究室作为主要职能部门，政治部、监察室配合共同管理好干警执法档案，实现执法档案与人事档案、廉政档案的对接，完善执法干警绩效考核体系。
　　二是实现与执法过错责任追究或评先创优的对接。要将执法档案作为检察干警责任查究或评先创优的主要依据，对错案责任的追究应当根据《检察人员执法过错责任追究条例》追究办案人的责任；对执法人员在执法中违规违纪的，应当依据纪检监察有关规定处理；对案件质量不高的，应当采取通报、撤销主诉、主办资格等措施予以处理。执法档案的评查结果还要作为执法人员评优、立功、晋职、晋级、晋衔的重要依据，坚持用执法档案说话、以档案记载服人，充分调动干警的工作积极性和主动性，切实增强干警的执法责任意识。
　　三是实现与提拔任用的对接。要把执法档案作为提拔任用领导干部的重要参考，通过对执法档案的深入分析，对提拔对象的思想素质、业务能力、执法水平等各个方面做出全面客观公正的评价，选拔出组织信任、干警信赖、群众支持的领导班子和领导干部，不断加强检察队伍建设。
　　（四）推进信息化进程，提高执法档案的可利用率
　　实践中干警执法档案的信息化录入率偏低，在很大程度上制约了执法档案的可利用率，使执法档案不能达到完全共享的目的。为此我们可以依托现有检察业务管理系统，建立起便捷、规范、实用的电子执法档案，即在检察业务管理软件中设置执法档案生成程序，实现建档、监督、考核一体化运作模式。干警在业务管理系统中的数据录入信息，同时成为执法档案的录入信息，真正做到执法过程中档案随之建立，执法完毕后档案随之生成。同时还可以将执法流程、职责规范、法律解释等制度固化到电子信息系统之中，设置预警功能，防止人为“疏漏”；可以对审讯进行全程电子监控，并作为证据采集的辅助依据加以利用，防止刑讯逼供；可以对案件的讨论定性健全备案制度。