谁来守护司法的公正

　　现代政治文明追求的重要目标是社会的公平正义，它的实现离不开司法主体一法官。法官公正裁决，离不开完善的法官权利保障制度。它可以使法官在处理案件时，不受外界干扰，依据法律和个人的良知，独立、从容地做出公正的判决。可以说，司法独立、公正的前提条件和“真正内核”是法官权利保障制度。为保证司法独立，西方资本主义国家在宪法或法官法中明文规定了法官的权利保障。当前，中国司法领域的各项改革举措方兴未艾，而法官权利保障制度尚未得到重视。构建合理有效的法官权利保障制度是司法改革的重要课题。

　　一、法官权利保障的内涵

　　所谓法官权利，是指为合法、有效地履行职务，法官所享有的、受法律保护的权利和利益。在一些国际性法律文件中，《司法独立最低标准》、《司法独立世界宣言》和《关于审判人员陪审员和陪审技术顾问的独立性及律师的独立性的宣言》等相关文件认为法官权利包括六个方面：(1)独立权，即在不受来自任何方面或任何原因的直接或间接诱导、影响、限制、压力、干涉或威胁的情况下，法官应根据其对事实的评价和法律理解，自由地对案件秉公裁决。(2)免责权，即法官对因执行职务而引起的诉讼、出庭作证等享有免责权。(3)申诉权，即针对法官行为提出的指责应按照适当的诉讼程序迅速而公正地审理。在初期阶段，法官应适时对指责发表意见。审讯初期，对指责的审查应保密，法官对处分决定有权申诉。。4)薪俸权，即法官在任职期间应领取薪金，退休后领取退休金。法官的薪金和退休金应同其职务地位、尊严和责任相称。我国《法官法》将法官权利分为四类：。1)经济保障方面的权利;(2)身份保障方面的权利;(3)履行职务时的特别权利;(4)接受教育培训方面的权利等。从保障公平公正地履行审判职责的角度，法官权利保障至少包括四方面的内涵:一是保障法官独立行使审判权方面的权利;二是保障法官身份方面的权利，法官一经任用，非因法定事由，非经法定程序，不得被免职、降职、辞退或者处分;三是对法官经济收入的保障;四是保障法官履行职务时的特别权利，维护法官职业应有的尊荣等。

　　二、当前我国法官权利保障的缺陷虽然《法官法》借鉴了国外有关经验，从四个方面详细地规定了法官的权利保障和物质保障，但是现行司法保障制度，无论在观念还是制度层面上，都不能起到有效地保障司法独立、公正、廉洁和效率的作用①。

　　(一)宪法设置不明确导致法官独立的缺失宪法虽然规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”， 但对法院如何独立行使审判权却没有做出进一步的规定，对审判权的行使主体一法官的职责规定也很笼统。这就使得法官一法院的构成主体和审判权的直接承担者一 的职业权利在法律规定上出现了相当大的立法空白，缺乏现实的可操作性。由于制度层面的原因，上下级法院之间以及法院内部的审判管理体制依然是行政主导型， 法官独立实际上是不存在的②。

　　(二)法官身份在司法人事管理体制中的迷失

　　在我国，法官一直是作为党政干部中的一类加以管理的。法官任命，决定权在党委的组织部门或法院党组③。法官在法院内部可以随意调动岗位，包括从审判岗位向非审判岗位调动，甚至不排除通过岗位调动以达到控制判决结果的现象®。免职、降职和辞退法官也存在事由宽泛的弊病，缺乏明确的标准和解释⑤，如“工作考核确定为不称职”或者“不胜任现职工作，又不接受另行安排”，使法院领导或党政的人事机关具有较大的人事任免权。我国法官身份无法得到有效保障，另一个原因是法官的行政级别低于同级党政机关公务员，体现在两方面:一是法院在行政级别上低于同级人民政府;二是机会分配上的劣势，因为党政机关掌握行政职务职数分配权和行政级别晋升的审批权，党政机关的分配名额远多于法院系统®。

　　(三)司法经费的依附性侵蚀法官经济权利

　　我国财政实行分级管理、财权统一的原则，我国各级司法机关的经费(包括基建经费、人员经费、装备经费、办案经费等)由 同级政府拨付。年初由同级人民政府的财政部门编制预算并向本级人民代表大会提出预算案，经当年初召开的本级人民代表大会审查和批准后，由同级人民政府执 行。同级政府通常按其下属部门的级别、规格提供经费，很少考虑法院工作的特点，常导致法院办案经费紧张，法官的实际待遇不如同级政府的公务员。

　　三、法官权利保障的完善

　　1995年的《法官法》虽然规定了法官的基本权利，但是相关的配套制度尚未完全建立，法官权利并未得到有效保障。完善法官权利保障制度，重点是法官司法独立权的保障，法官身份权的保障，法官经济收人的保障，法官履行职务时司法豁免权利保障。

　　(一)法官独立权的保障

　　德国学者包尔认为，“法官独立包括八个方面:法官必须独立于政党，法官必须独立于议会，法官必须独立于政府，法官必须独立于上级机关，法官必须独立于国家和社会间的各种势力，法官必须独立于新闻，法官必须独立于国民的声望，法官必须独立于自我、偏见和激情”®。我国法律强调并实行的是法院独立审判而非法官独立审判。保障法官独立审判权，需要从外部环境和内部制度两方面完善。

　　1.从外部环境保证法官的独立权

　　(1)理顺党的领导与法官独立的关系。我国的司法独立是相对于行政机关的行政活动而言，是在党的领导和人大监督之下的依法独立。保障法官独立，需要理顺法官独立与党的领导之间的关系：一是务必坚持和依靠党的领导®。 二是正确认识党的领导的内涵。坚持党在宪法和法律范围内的正确领导，主要是政治上、思想上、方针政策上和组织上的领导，不是地方党委或党委领导人的领导， 更不是具体业务上的领导。三是正确认识党的领导的目的。党对司法工作的领导，主要是保证司法机关依法独立行使职权，严格按照法律司法。(2)理 顺法官独立与人大监督的关系。我国《宪法》明确规定，人民代表大会是我国国家的权力机关，是代表人民行使国家权力的机关。法院对人大负责，受人大监督，法 官也理所当然地受到人大的监督，但是必须处理好监督与法官独立之间的关系，不能以监督的名义来干涉法官的独立审判权。理顺法官独立与人大监督的关系，需要 正确认识四种关系：第一，人大与法院是一种监督与被监督的关系，而非领导与被领导的关系⑨。第二，人大对法官的监督为集体监督。第三，人大对法官的监督为事后监督。第四，人大对法院监督的形式，根据我国《宪法》、《法院组织法》和最高法院的上述意见，主要是听取法院的工作报告、人大代表提出质询案和视察法院工作。(3)理顺法官独立与新闻舆论监督的关系。司法需要媒体监督并不等于媒体可以随意对案件进行带有倾向性的报道和批评⑩。媒体对司法裁判的随意抨击，其行为实际是损害司法机关的独立性，而且在言论权不对等的情况下对“沉默的司法”所作的攻击，其结果是破坏这社会公正的盾牌。

　　2.从法院内部制度上保证法官的独立权

　　德国学者傅德认为，如果一个公务员故意不执行上司要求，通常就构成了失职，而对法官来说情况恰好相反，如果法官按照院长的指示去判案的话，这种行为就构成了失职®。虽然我国法院上下级之间是指导关系，并不存在行政隶属关系，但是审判管理制度沿袭行政化管理模式，对审判工作的指导协调大都采用等级审批、领导负责制，在内部制度上弱化了法官的独立权。

　　(1)完善“发回重审与改判”考核制度。当前，上诉案件的发回重审和改判率成为法院考核的重要指标。为降低“发改率”，下级法院要求法官必须及时与上级法院的主审法官就上诉案件进行“沟通协调”， 而上级法院则要求在案件发回重审和改判之前需充分征求原审法官的意见。案件被发回重审或改判的原因比较复杂，有的是案件本身的问题，有的是与上级法院沟通 协调的问题，也有的是法官之间法律观点的差异问题，不能一概将被发回改判的案件视为错案。法院内部考评机制也应进一步完善，细分发回重审与改判的原因，从 内部考核上保证法官的独立权。

　　(2)完善内部案件管理制度。按照我国法律规定，除重大疑难案件需要提交审判委员会审议外，一般案件由主审法官与合议庭依法作出判决。但在司法实践操作中，为增强案件管理，很多法院都对裁判文书的签发作出规定，独任法官审判的案件，裁判文书由审判长(一般为副庭长)签发;合议庭审理的案件，主审法官撰写裁判文书后由审判长(一般为副庭长)审批，某些案件还要庭长甚至院长审批。审判长、庭长和院长成为案件裁判的实际决策人，而负责案件审理的独任法官或合议庭则成为裁判过程的主持者。裁判文书的签发制度实际衍变成行政审批制度。完善案件管理制度，关键是要理顺司法行政与司法审判的关系。

　　(3)改革完善审判委员会制度。具体设想是:第一，界定审判委员会的工作重心，将讨论决定案件的裁判工作转移到宏观的审判工作指导及经验总结上;第二，明确审判委员会讨论案件的范围，原则上限于案情过于复杂、合议庭不能形成决议的案件;第三，审判委员会讨论重大、疑难复杂案件，也应当实行错案责任追究制度;第四，实行审判委员会委员旁听庭审或亲自担任审判长的制度。

　　(4)完 善案例指导制度。案件审批制最大的特点是审者不判，判者不审，使法官的独立、中立性荡然无存，严重妨害了法官职业保障的实现。裁判结果是法官对案件事实及 适用法律基于内心的确信所作出的判断，而审批者凭借其行政级别的优势在没有对案件事实进行听审的情况下，通过行政方法而非依据司法程序来解决纠纷，无疑对 法官职业保障造成了莫大的妨害。案件审批制可以用案例指导制度予以取代，即由最高人民法院和高级人民法院从众多生效案例中筛选出具有指导意义的典型案例， 总结裁判规则，统一司法尺度，在《最高人民法院公报》等公开刊物上向社会发布，供法官在办案中参阅

　　(二)法官身份权的保障

　　所谓法官的身份保障，是指为了解除法官的后顾之忧，使其免受外部干扰而依法行使职权，法律规定法官一经任命，便不能随意更换，不得被免职、转职或调换工作，只有依据法定条件，才能予以弹劾、撤职、调离或令其提前退休®。 根据法官身份的稳定性、独立性、专属性等特点，为有效保障法官身份的稳定性，应把《法官法》赋予法官的身份权利落到实处，从制度上保证法官身份不被动摇， 增强法官职业的神圣和尊荣。此外，还应从法官的任期、法官的免职、法官的退休年龄等方面从制度上给法官提供有效的身份保障。

　　1.完善法官退休制度

　 　任职终身制的意义在于有效地保证法官独立审判、不受外界因素的干扰，并可以使法官积累丰富的审判经验，稳定法官队伍，形成法律传统，保持法律的连续性和 稳定性。当今采用法官终身任职制的国家已越来越普遍，政府和国会可以定期更替，但法官却不应随意更换，应连续任职。这样，可以有效地使被任命的法官既不会 受到提名任命者的控制，也不会受到新的政府或新领导上任的干预。我国《法官法》考虑到法官所从事的审判工作不同于其他国家机关工作的特点，明确规定法官的 退休制度由国家另行规定。但至今，国家仍未出台法官特殊的退休制度。而是沿用党政工作人员退休制度，男性年满60周岁(有的法官和行政人员一样58岁退居二线)、女年满55周岁一律退休。在司法领域中，具有固态智力的“老人”较年轻法官持重，独立审判性强，往往在审判中更尊崇法律，不易受各种权力干扰和利益诱惑。波斯纳认为，法官是更需要固态智力的一种职业，并且这种固态智力往往在人到60岁后仍然增长，而不是衰落，可能会持续到80岁®。法官的职业经验和社会经验，是在实践中一点一滴沉积下来的，法官成长周期比较长、成熟比较晚，因此，法官的退休年龄较一般公务员应当相应延后®。因此，可以借鉴国外的做法，提高我国法官的退休年龄，规定在65岁为宜。对年满65岁身体健康尚能胜任职责，且自愿继续工作的可延至70岁。年满70岁的法官应准予退休，以维持法院的有效运转。

　　2.任免程序法定

　　《世界司法独立宣言》规定:法官原则上任职应为终身制，除非是由于免职或到了法官退休年龄®。 我国《法官法》第十三条规定了八种免职情形，分别包括丧失我国国籍的情形，调出本法院的情形，职务变动而不需要在保留原来职务的情形，经过考核两年确定为 不称职的情形，因为身体健康原因长期不能履行职务的情形，退休的情形，辞职或者被辞退的情形，因违纪、违法而不能继续任职的情形。法官的免职有其客观方面 的原因，比较容易解决，但因主观方面原因而被免职的情况比较复杂。《法官法》只规定了应该免职的情形，而未规定采用什么程序来免职。为完善法官的身份保 障，立法应当明确法官任免程序，改变现在由院长提请人大常委会决定罢免的做法，改由法院人事部门提出对该法官的客观公正的考评意见，供人大代表参考，并赋 予该法官对人大进行陈述的权利，由人民代表大会以一半以上多数票来决定是否同意罢免这一法官。

　　(三)法官经济权利保障制度

　　虽然《法官法》对法官的经济保障问题作了规定，但各地因经济状况不同，具体标准和经费来源并不一致，差异较大。为此，建立和完善法官的经济保障制度势在必行。我国各级司法机关的经费(包括基建经费、人员经费、装备经费、办案经费等)，按照分级管理、财权统一的原则，历来都是由同级政府提供，即中央财政负责中央司法机关的预算，地方各级财政负责其同级司法机关的预算，相应地，各级人大也就享有对同级司法预算的批准权。每年初由各级人民政府(具体由财政部门)编 制预算并向本级人民代表大会提出预算案，经当年初召开的本级人民代表大会审查和批准后，由同级人民政府执行。法院没有自己独立的司法预算，司法的经费决定 于财政预算，而财政预算的权力掌握在政府手中。同级政府通常按其下属部门的级别、规格提供经费，很少考虑法院工作的特点。这种司法预算审批体制，容易导致 司法机关与本级本地区政府形成利益共同体，甚至个别地方政府恣意干涉司法权。

　　此外，各地区经济社会发展的不平衡，也导致司法系统内的苦乐不均，贫困边远地区经费短缺严重。基于事权与财权统一的原则，同时为避免我国现行司法预算制度的弊病，应建立中央独立司法预算即由最高人民法院编制全国法院系统(包括普通法院和专门法院)的 司法预算，送国务院主管部门汇总，编入国家预算，报经全国人大批准后，国务院主管部门按预算拨款，由最高法院负责分配、管理。基于中国具体国情，可以先建 立省级司法统一预算制度。即最高法院编制其本身法院的司法预算，经国务院主管部门汇总，编入国家预算，报全国人大批准后执行。地方各级法院、各类专门法院 的司法预算由各省、自治区、直辖市高级人民法院分别编制，经本省、自治区、直辖市政府主管部门汇总，编人本省、自治区、直辖市预算，经同级人大批准后，政 府财政主管部门按预算拨款，由高级法院负责分配、管理。

　　(四)法官司法豁免权制度

　 　法官司法豁免制度，是法官依法履行审判职务享有不受民事、刑事起诉的一种司法制度。联合国《关于司法机关独立的基本原则》第十六条明确规定，有必要对法 官履行审判职责的行为给予必要的保障。正如人大代表在人大会议期间所发表的言论不受追究一样，法官在审判过程中所进行的正当审判行为也不应受追究®。

　　司法豁免制度是特别权利保障制度最为核心的内容，它要求我们给予法官在执行司法审判职务过程中所实施的行为和发表的言论享有不受指控或法律追究的权利，以消除法官依法独立审判的后顾之忧，保障其依法独立公正地行使审判权。