检察机关的法律监督职能研究

　　法律监督是中国检察机关的重要职能。实施和加强法律监督，是宪法赋予中国检察机关维护宪法和法律统一完整实施的重要职责。但是，当中国检察机关普遍被当做司法机关时，中国检察机关的法律监督职能也就很容易被理解和转换为一种司法监督，即侦查监督、审判监督或诉讼监督。这样理解法律监督，与宪法规定的法律监督相去甚远，在理论和实践中也存在着大量的问题，值得商榷。

　　一、法律监督是一种政治制度

　　中国宪法规定，人民检察院是国家的法律监督机关。国家的法律监督机关包含有三种意义：其一，国家监督性。人民检察院的法律监督是代表国家实施的监督，法律监督的效能和后果具有国家意义，目的是保证其他国家机关及其工作人员忠实地遵守宪法和法律，体现了强烈的国家性。其二，政治地位优越性。中国有各种监督，如人大监督、政协监督、纪委监督、社会组织监督、社会舆论监督等等。各种监督的政治地位和法律意义不同。在中国，除了人大的权力监督外，法律监督具有更髙的地位，它“是由权力机关授予、由宪法规定的与行政权、审判权和军事权相平行的专门的国家权力，具有很髙的权威性、严肃性和强制性”[1]，是保证宪法和法律完整和统一实施的力量。其三，对象国家化。法律监督的对象是国家机关及其工作人员，包括行政机关、司法机关和军事机关及其工作人员。普通公民不在法律监督的范围内。法律监督的监督内容是国家机关及其工作人员行为的合法性。法律监督机关通过对国家机关及其工作人员的监督，促进依法行政、依法司法，保障公民的合法权益。法律监督的对象意义使它成为一种特殊的监督，即是以国家名义、代表国家和针对国家的监督，是维护国家政治制度和政治体制的重要力量。因此，法律监督制度是一种政治制度。

　　作为一种政治制度，法律监督体现的是国家监督，具有强烈的政治性。检察机关的法律监督是我国人民代表大会政体的根本性需要，“是由人民代表大会制度决定和产生的一项法律监督制度”M765。在当今世界，国家政体的形式一般有两种，即分权型的国家政体和授权型的国家政体。中国是社会主义国家，在国家政体的选择上，采取了人民代表大会制的授权型国家政体。中国的一切权力属于人民，人民通过选举人民代表组成全国和地方人民代表大会，全国人民代表大会把权力授予各国家机关，各国家机关对全国人民代表大会负责，全国人民代表大会对人民负责。分权产生制约，授权产生监督。在中国授权型的国家政体中，全国人民代表大会也是授权主体，当然，也具有监督其他国家机关的权力。但由于这一权力机关还是国家的立法机关，各项事务较多，很难做到还要面面倶到地监督其他国家机关执行和适用法律的活动，所以，权力机关把一部分监督其他国家机关守法的权力通过宪法和法律授权给法律监督机关，这样做既合理又正当。正是在这个意义上，中国检察机关在中国的宪法结构中，成为与行政、司法机关等并列的国家机关。在20世纪80年代就有学者指出“资本主义国家的检察机关属于公诉机关的性质，社会主义检察机关则不同，它是以维护国家法制统一为目的的专门法律监督机关。”[3]王桂五教授也强调“为了全面了解我国的人民检察制度，就不能限于以往的研究范围和研究方法，仅仅地或者主要地把检察制度当做诉讼制度来看待，而应当从人民代表大会制度的整体中加以考察，才能更清楚地看清它的实质和意义。”[2]154中国检察机关所具有的法律监督职能，其权力来源于权力机关的授予，是其他国家机关的权力来源于权力机关并要受权力机关监督的一种延伸。这种性质决定了法律监督地位的优越性。另外，从中国现行的国家机构性质看，也唯有检察机关才能担当起这样的职责。除检察机关外，其他任何一个国家机关都难以履行法律监督的使命。法律监督作为一种政治制度，还与其法治的本质有关。中国法治建设最根本的目的就是要建

　　设法治国家。法治国家有许多衡量标准，但从本质上看，法治国家“的主要目标就是要保护公民个人的自由不受国家权力的侵害”[4]。如何才能有效地保障公民的合法权益不受侵犯呢?近代以来，最大的保护成果就是确立了法治和治权原则。正如美国法学家麦克尔文所说‘在所有相继的用法中，立宪主义都有一"个根本的性质：它是对政府的法律制约真正立宪主义的本质中最固定和最持久的东西仍然与其肇端时几乎一模一样，即通过法律限制政府。[5]人民检察院是中国的国家法律监督机关。在所有的国家机关中，人民检察院以国家名义、代表国家和针对国家机关及其工作人员实施法律监督，因而最具有“通过法律限制政府”的属性，包含着强烈的限权和治权的特性，“对于树立法制权威，提髙国家工作人员的法律意识和依法履行职责的观念，对于提髙整个社会的法制水平和文明程度，都有重要的、深远的意义。”

　　但是，检察机关同时又具有司法性质。传统的以公诉为核心的检察制度是一种刑事司法制度。于是，中国的检察制度也就具有了政治制度和司法制度的双重属性。作为法律监督机关，中国检察机关的法律监督制度是一种政治制度;而作为刑事司法机关，中国检察机关的刑事追诉制度又是一种司法制度。人民检察院作为国家法律监督机关的法律监督制度与以刑事追诉为特点的司法制度具有不同的特点，不能加以混淆。(1)从功能上看，法律监督作为政治制度的功能是控制、约束公权，防止其他国家权力的滥用，是维护社会主义民主和法治极为重要的制度形式。而司法制度、特别是刑事司法制度的目的是追究犯罪，维护法律的权威，保障社会的基本秩序。(2)从目的上看，法律监督作为政治制度是为了促进其他国家机关及其国家工作人员依法行使国家权力，保障宪法和法律的完整统一实施;而刑事司法制度的目的则在于打击犯罪，制约刑事司法权，保障公民的合法权益。(3)在手段上，法律监督的手段目前极少，即使是目前用得较多的检察建议，也缺乏应有的法律规定。但刑事司法制度已经比较成熟，如公诉、抗诉等。(4)从地位上看，法律监督体现的是全国人民代表大会制度的国家政体和人民民主的国家性质，表示国家机关间的关系。由于法律监督机关具有监督其他国家机关及其工作人员、保障宪法和法律统一完整实施的权力，从而具有更优越的地位。而司法制度、特别是检察权所体现的刑事司法职能则侧重于追究犯罪，保障公民的合法权益，只是司法公正必不可少的因素，是中国司法制度的组成部分。

　　显然，由于具有政治制度和司法制度双重属性的原因，中国的检察权实际上包括两大权力，即法律监督权和刑事司法权。我们经常说检察机关是司法机关，就是针对检察机关所具有的刑事司法权而言的。检察权确实包含了司法权和司法职能。传统上把检察机关归人司法机关也主要是基于这方面的考虑。①但由于中国宪法将检察院确立为法律监督机关，那么，检察机关就不仅仅是司法机关，因为检察机关还具有法律监督的职能。中国检察机关这种一身二任、双权的现象是中国检察制度所特有的。

　　接下来的问题是，这种现象的合理性何在?上文已经提到，中国的国家政体是一种授权型政体。中国检察制度中的法律监督，是中国授权型政体自然产生的。权力机关把国家权力授予不同的国家机关后，就自然产生了一种监督的权力。权力机关可以自己监督，也可以将监督权授予其他国家机关实施监督。然而，有人却对经授权产生的监督的合理性表示质疑。为什么权力机关监督就是合理的，而权力机关将监督权授权给法律监督机关就不合理了呢?对这一问题也很少有人提出疑义，即“谁来监督权力机关的监督”或“谁来监督人民群众的监督呢”诚然，检察机关具有刑事追诉的职责，刑事诉讼也有形式合理性的要求，但检察机关的刑事追诉职责和法律监督职能并不是对立的。事实上，法律监督和刑事追诉所体现的制约处于两个不同的层面，无论在理论上还是在实践中，都可以将两者加以分离。《宪法》和《刑事诉讼法》都明确规定了在刑事诉讼中，公、检、法的关系是“互相制约”的关系，也就是说，涉及刑事诉讼时，应当体现国家机关间的制约。有的学者从诉讼的公平性、对称性角度来反对检察机关成为法律监督机关，这种反对具有一定的合理性。但问题并不是不应当有法律监督，而是我们没有处理好检察机关的刑事司法权和法律监督的关系。

　　事实上，检察机关的法律监督作为一种国家监督，与检察机关的刑事司法权有不同的对象要求，并受到宪法和法律的限制。法律监督当然包括对法院及其工作人员的监督，但又不能简单地将这种法律监督理解为对法院的审判监督。因为对法院的审判行为具有依法独立审判的宪法要求。如果人民检察院监督法院的审判，人民法院的依法独立审判就不会实现。但法院的法官、法警等也有非审判程序的活动，比如吃请、受贿、外界的干扰等，都应列人法律监督的视野。从实践的需要来看，对法院及其工作人员的审判程序外监督也是极为必要的。近些年，检察院对法院的法律监督主要是一种审判监督，这样做并不合理，因为这一方面导致了检察机关应有的诉讼制约没有得到有效实现;另一方面对法官个人行为的法律监督也往往被忽视。这实际上影响了检察机关双重权力效能的发挥。

　　中国检察制度这种一身二任、双权的合理性，还可以从当代检察官的“法律守护人”身份和社会对检察官“客观、公正义务”的呼唤中体现出来。由于没有实施分权，中国国家机关间的制衡就呈现出自己的特点，而法律监督机关对行政机关、审判机关和军事机关的法律监督正是适应了这样一种政治体制安排。诚然，国家机关违法侵犯公民权利，公民可以到法院寻求救济，但这样还不够，针对国家机关、特别是行政机关及其工作人员违法侵犯社会公共利益的行为，还需要有一个公共利益的代表来实施监督。发达国家的检察制度都有这方面的职能。美、德等国的法律明确规定，检察官是公益代表人。在美国，检察官可以对涉及公共利益的案件提出诉讼。在英国，检察总长既代表国王，也代表公共利益。

　　当前还有这样一种观点认为，随着舆论监督的发展，法律监督会被逐步淡化。事实上，舆论监督和法律监督属于不同的领域，各有不同的功能。在舆论监督比较完善的西方国家，仍然有大量的国家监督。如美国议会就对政府的各部部长有监督权，部长都要接受议会的质询。瑞典的监督制度同样渗透于国家机关的各个部门。当然，西方发达国家没有法律监督机关是因为西方国家的政体主要是分权型的。在中国，一切权力属于人民，人民选举人民代表组成全国人民代表大会和地方各级人民代表大会作为权力机关，权力机关将行政权、审判权、法律监督权分别授予行政机关、审判机关和法律监督机关，由此产生了监督关系。显然，中国应不应该有法律监督机关，与有没有舆论监督没有关系，这是由中国的授权型国家政体所决定的。

　　二、法律监督是中国检察制度的核心

　　法律监督是中国检察制度的核心，这是目前检察学界的主流观点。虽然笔者同意这个判断，但却不能认同他们作出这个判断的理由。“一切检察活动都统一于法律监督，都是法律监督的一个方面或一种形式”W166,这是这种判断的典型表述。其实，法律监督只是中国检察权中的一种权力或一种职能，把所有检察职能都与法律监督挂钩并不妥当。那么，应当如何理解法律监督是中国检察制度的核心这一判断呢?答案就是，因为法律监督是一种政治制度。在一"个民主、法治的国家，政治制度具有根本性。政治制度不仅由根本法宪法所决定，而且体现着国家的政治体制和宪政结构。从中国来看，法律监督制度所体现的监督，是以人民代表大会制度为根本制度的社会主义民主和社会主义法治的需要。检察机关是宪法规定的法律监督机关，其权力来源于权力机关的授权。而监督行政机关、审判机关使之依法行政、依法审判是中国社会主义民主法治的根本要求。因此，完善中国法律监督制度、有效实施法律监督不仅是检察机关的制度建设要求，也是中国国家制度、政治制度建设的迫切需要。

　　司法制度是政治制度的下位制度。政治制度是由宪法确立并进行规范的。宪法是根本法，也是政治法。宪法最基本的内容就是确立国家机关和国家机关的权力及其行使。在中国，人民代表大会制度是根本的国家政治制度，其他制度都围绕着人民代表大会制度来构建，并要为人民代表大会制度服务。正是在这个意义上，其他社会、经济、文化方面的制度，都属于第二层面的制度，如经济制度、行政制度、司法制度、文化制度等等，都要从属于政治制度、要为政治制度服务。

　　作为政治制度的下位制度，司法制度必须以政治制度为前提“检察机关的法律监督是国家权力机关法律监督的一种特殊形式。”[2]166在一定意义上，政治制度决定了司法制度以及其他制度。司法制度必须与政治制度相一致，并从属于国家制度和政治制度。中国各级法院院长、检察院检察长都由人民代表大会选举产生，各级法院审判员、各级检察院检察官都由人民代表大会任命，这就从一"个侧面显示出司法制度对权力机关也即国家制度的从属性。而且，从根本上说，司法制度要真正成为公平有效的制度也主要取决于政治制度的合理性。没有合理的政治制度，司法制度就不可能完善。