民国时期“兼理司法制度 组织形式演变探析

　　民国创建后，作为现代司法的核心理念，司法独立是民国法制建设者们宣扬并孜孜以求的目标。司法独立的基本特征之一是司法机关地位独立。1932年南京国民政府颁布了《法院组织法》，力图建立完整的法院系统。但是地方“兼理司法制度”的长期存在使得司法制度仍受司法与行政合一这一传统司法观念的束缚，直至南京政府末年，新式法院也未能在全国普设，严重制约着司法独立的实现。

　　一兼理司法制度的形成

　　民国肇建后，以孙中山为首的建设者们力图以西方三权分立模式营建一个崭新的民主共和国家，并倡导‘司法独立《临时约法》规定：中华民国的参议院，临时大总统、国务院、法院行使其统治权法院独立审判，不受上级官厅之干涉。“法院以法律审判民事诉讼及刑事诉讼。司法独立原则在法律上得到了保障。为了使司法独立原则得到贯彻，南京临时政府对司法独立的基础即审判机关的建设极为重视，在中央组建临时中央审判所作为过渡时期的全国最高司法机构，等条件成熟后再成立“最高法院'在地方的司法机构体制设置上，实行“四级三审制”，即设高等、地方审判厅和检察厅以及初级审检厅，“总的来看，南京临时政府设想建立的司法制度，是要破除封建司法制度陋规，便利人民，充分保障人民的生命财产和各项正当权利的实现。111然而，南京临时政府昙花一现，还来不及建立独立的法院系统便被北洋政府所取代。1914年4月5日，袁世凯以大总统教令的形式颁布实施了《县知事兼理司法事务暂行条例》规定“凡未设法院各县之司法事务，委任县知事处理之此后又颁布了《县知事审理诉讼暂行章程》。随后裁撤新式法院也就成为势在必行。“司法制度，关系政体，法院普及，固期必行。然国基初奠，经费、人才概有所限，势不得不权衡缓急，故大总统有县知事兼理司法令，政治会议复有分别去留之意。该会议决议案，既于4月30日奉批照办，本部遵即饬各省一律分别裁并，除京外各高审检厅暨省城及重要各商埠己设之地方厅照旧设立外，计裁并各省地方审检厅90所，裁撤京外初级审判厅135所。12结果，全国三分之二的地方审判厅和检察厅、全部初级审判厅和检察厅被裁撤。在中国广袤的国土上，县知事兼理司法成为了地方司法的主流，兼理司法制度逐渐形成。

　　兼理司法制度形成的原因是多方面的。首先，专制统治的需要。袁世凯从宋教仁案国务总理赵秉钧被传讯一事，“始知欲锄异己，法界必当为我所用，于是以大理院为下手处所，自院长以下，皆饵以好爵，加以殊遇’|3)。而对地方司法权的干涉，则寄希望于县知事。“民为邦本，本固邦宁。固本之责，惟在官吏。而官吏之责任最重者，尤莫如县知事。盖知事为亲民之官，与人民之安危利病，关系特切。值兹民生凋敝之余，自应共体世艰，力图上理。14经过袁大总统的“谆谆”教诲后，“与人民之安危利病，关系特切’的一县之长，重又执掌了司法大权。其次，当时的社会环境也为兼理司法制度的形成提供了便利。民国初年，社会政局动荡不安，财政十分困难，新式司法人才严重不足，这一切也给了袁世凯恢复旧制的理由。第三，传统司法观念的束缚。在中国老百姓心目中，“县太爷”是理所当然的裁判官，这就给兼理司法制度的存在提供了土壤。

　　二民国“兼理司法制度”主要组织形式的演变

　　早在袁世凯颁布《县知事兼理司法事务暂行条例》之前，在一些没有设立地方法院的县兼理司法制度即己存在。审检所就是兼理司法制度早期的一种形式，于县知事公署内设帮审员，由县知事执行检察事务帮审员执行审判事务。审检所设立的目的一是便于解决地方诉讼，另一方面也是为了削弱县知事对司法权的掌握。但由于帮审员的权利难以保障，在行政势力的干扰下，帮审员的作用并不大。

　　1.县知事兼理司法制度

　　县知事兼理司法制度就是在没有设立法院的县由县知事掌握审判权，而设承审员给予协助的一种司法制度。设立承审员，主要是为了弥补县知事缺乏法律训练、不具备法律知识的缺陷，于是仿照前清县级行政司法中设立刑幕来辅佐县令处理司法事务的做法|51。实际上，审判权回到了行政长官的手中。这种兼理司法制度有悖于司法独立，从它产生之日起，就引起社会各界人士的关注。在县知事兼理司法制度暂时无法取消，而社会各界又对这种制度强烈不满的情况下，一种新式的司法组织形式——司法公署开始实施。根据司法行政部1917年5月1日制定的《县司法公署组织章程》规定，“司法公署即设在县行政公署内，以审判官及县知事组织之。县司法公署由审判官和县知事共同组成。与县知事兼理司法制度的区别在于：司法公署的审判权由审判官来行使。司法公署设立的目的在于减少县知事对审判权的控制，转而由具备法律知识、受过法律训练的审判官负责，以减少县知事任意司法的举动。司法公署是县知事兼理司法制度得到改进的体现，但它的存在毕竟是对县知事掌握审判权的剥夺，在当时的历史环境下，司法公署的命运注定是凄惨的。“以后北洋政府又曾要求各县设立司法公署，但至北洋政府末期，全国仅有四十多所县司法公署。161实际上，由于行政势力的强大，司法公署的审判官掌握审判权亦是一句空话。县知事兼理司法制度与司法公署制度都属于兼理司法制度，只不过表现的形式不同而己。实际上，承审员或审判官往往不得不听命于县知事，并不能依法审判，而是由县知事任意司法。

　　2.司法处制度

　　1926年11月29日，武汉国民政府颁布《湖北临时县司法委员组织条例》，开始在湖北的各县设立司法委员公署，由司法委员负责审理民刑案件。这个条例最重要之处在于它规定了各县一切民刑案件概归司法委员负责审理，尽管司法委员暂设于县行政公署内，然而司法权己由司法委员独自掌握，从而取消了县长兼理司法的制度。司法委员的设置，无疑为设立独立的司法机构奠定了基础。司法公署虽然不是正式的法院，而从组织结构看，书记员、录事、承发吏、司法警察的设置也初具规模，俨然一座基层法院。司法委员公署是地方司法改革的创新之举。只是因为只在湖北一省推行，影响有限。

　　据统计，到1936年全国尚有1600多县仍实行兼理司法制度。1935年9月16日至20日司法院召开了南京国民政府时期第一次也是重要的一次会议，会议宣言称“建设中华民国之大本，为三民主义，与五权宪法。而司法独立为奉行主义与实施宪政的基础……世界先进国家，不问其政体如何，而欲保持法治之精神，则司法独立，为颠扑不破之金科玉律……”|7]宣言高度强调了司法独立的重要性。在这一次的全国司法会议中，关于县长兼理司法问题的议案达二十个之多，这些提案集中地反映了兼理司法制度的弊端，反映了各提案者欲废除这一制度的急切心理。会议决议，在未设法院之前，县长兼理司法之县应依下列原则改良：(1)承审员改为审判官，并提高待遇;2)严定审判官资格，并提高待遇;(3)严定审判官资格并慎重人选.根据这项决议，南京国民政府决定把所有兼理司法县改设司法处，以为将来设置地方法院之初步。

　　1936年4月9日，国民政府公布《县司法处组织条例》，其中规定“凡未设法院各县之司法事务，暂于县政府设县司法处理之。“县司法处置审判官，独立行使审判职务。审判官有二人以上时，以一人为主任审判官。“县司法处检察官职务由县长兼理之。司法处人员配备比较齐全，是一个独立的司法机构，不隶属于县政府。4月20日司法行政部发布训令确定7月1日为县司法处改设之期，分省分期实行.这次改革的力度是比较大的“抗战以前南京国民政府的司法改革力度大起色快，按此趋势发展下去司法改革循序渐逃成果会更加丰硕。18南京国民政府原计划用三年时间完成司法处向法院的过渡。不料抗战爆发，地方司法改革的进程受阻。抗战结束后司法变革的呼声虽然再次掀起，但不断加强一党专制的国民党政府没能推动地方司法的更进一步的变革反而因为后期政治上的专制与独裁而加速司法腐败民国县级司法改革以惨淡的结果收场。

　　三对兼理司法制度的评析

　　整个民国时期系统的司法组织并没有构建起来。兼理司法制度成为民国时期地方司法的主流，这种制度深深打上了传统司法的烙印，从它产生之日起，就因其弊端纷呈而遭到社会各界的猛烈抨击。总体而言，兼理司法制度的弊端主要包括以下几点

　　1.容易形成行政长官任意司法的恶劣后果

　　依附于县政府的兼理司法制度在经济、人员不得不听命于行政长官的情况下，县级司法大权必由行政长官所控制。《县知事兼理司法事务暂行条例》的颁布以法令的形式规定县知事掌握司法大权，县知事便可以名正言顺地控制司法大权了。民国初年出现了地方司法饱受行政势力摧残的局面。曾在北洋政府中担任过总检察厅检察长、大理院院长、司法总长等职的罗文干言道：凡行政长官所不喜之人旦夕得而羁押之检察官又不敢不服从也;凡行政长官所袒护之人，不得逮捕之检察官又不敢不从也。19这是对行政权主宰司法权的深刻披露。

　　2容易造成司法人员全体腐败

　　对承审员或审判官来说，他们的待遇不高，而且直接受行政长官的控制，因此很难保全自己的清白。“县政府为行政长宫县长为亲民之官，士绅领袖出入县府，本属寻常。承审员既在县政府内办公，则来宾求谒，乃亦无法拒绝。而求见者每有所求甚至受人贿赂籍图取利。承审员无论如何正直不阿，但於法律范围之内，略徇情面焉能责其必无?’|10“县长为一县最高行政长官，负责全县行政责任有时为达到行政上的目的起见，非联络士绅不可。而地方士绅或为自己利益或受亲朋请托，势必关说案情。县长为联络感情计，又势必加以敷衍。承审员依法须受县长之监督，而其事权又每为县长所掣肘。精明廉洁者己无可如何，其因待遇微薄而与县长通谋籍获非法之财者，亦在所不免。1111在民国时期的县级司法中，“劣绅与县长承审勾结狼狈为奸不论民刑案件，贿赂公行是人们所共知的。1121办理民刑诉讼案件成为县长及承审员获利的主要途径。“湖南的司法制度还是县知事兼理司法承审员助知事审案。知事及幕僚要发财，全靠经手钱粮捐派办兵差和在民刑诉讼上颠倒敲诈这几件事，尤以后一件为经常可靠的财源。|13]至于县里的衙役又多是县长亲信，“衙役因缘为奸每遇一案不论民事刑事差役持票赴乡，均视为发财机会，有向当事人索取讲票费、草鞋费、带案费者，又有向当事人索取到单费、辅堂费及各种小费者名目繁多不胜枚举，甚至籍案勒索，贿赂公行，有钱则任其拖延无钱则多方凌辱。110由于县长一手遮天在县长的庇护下，县衙们的气焰日渐嚣张结果从县行政长官至审判员及其他司法人员都深深陷入司法腐败的大网。

　　3.承审员难以胜任繁重的民刑审判工作

　　首先，地方法制环境比较恶劣，案件发生率高，而具体司法过程烦多涉及诉讼、履勘、验尸、执行判决等这种情况决定了承审员“职重事繁，难期妥速。其次，承审员地位及待遇都比较低具备较高法律素养的人是不屑为之的结果承审员的来源并不是很好。“承审员待遇清苦，且不为司法行政部认为法官。如司法官考试条例，规定应考者须专科以上学校毕业而承审员则只须修法律之学二年，即得应考而承审员欲改任法宫则须具有五年以上资历，是以中才之士即不甚愿任承审员工作。”|11]因此相对法官而言，承审员的任职条件是很低的，其工作水平及能力亦有限。此外，受传统司法的影响民众更敬畏县长，承审员的威望不如县长在审判中很难开展工作只能依赖于县长。县长如若横加干涉，承审员则无法掌握审判的主动权。“依现仍适用之县知事兼理诉讼暂行章程民刑案件系属地方管辖者，由县长与承审员共同负责，系属初级管辖者承审员单独负责。而任县长者，每为表示威信，于初级案伟亦横加干涉。1111承审员面临繁重的司法事务，而自身法律素养又不高在县长的钳制下工作效率低下。因而，承审员任职的条件、地位的提高、待遇的改善成为以后司法改革关注的重点。

　　4诉讼迟延、冤假错案频发

　　就司法公正来说，迟到的司法判决，即使是正确的也难以体现司法公正了。对诉讼迟延而言，司法手续固然存在繁重之弊，但县长、承审员及其他司法人员玩弄权法拖延审判则是主要原因。“如某地方法院有一件侵占白米九十余石的案件，自二十年三月三十日提起自诉迄二十二年二月二日方始三审终结^在三次判决中，最高只判了十个月的徒刑，终局判决只为徒刑五月，但全案却延展了将近二年。又有一件土劣侵占保卫团经费四成的案件，自十九年一月二十日告发，二月十四曰开始侦察，迄二十二年十月二十五日终局判决，其中曾于第一审判过徒刑一年，而结果是宣告无罪，但全案却拖到二年另九个月。”1111这是据某一法院的卷宗随便摘录的。当时的刑事案件是有审限的情况尚且如此民事案件的拖延情况更糟。至于冤假错案由于有了劣绅与县长承审员的狼狈为奸以及衙役们的恶意勒索，冤假错案比比皆是也就不足为奇了。再加上审判过程中沿袭封建审判方式，刑讯逼供盛行，更添无数冤狱。

　　毫无疑问兼理司法制度的存在与司法独立原则是相悖的其直接后果是致使地方行政权仍凌驾于司法权之上，这对司法独立来说是一块大的绊脚石。但是，我们也看到，当时的中国毕竟处于传统社会向现代社会转型阶段现代司法的趋势亦是不可阻挡的。地方法院的建设尽管进度缓慢有时甚至是倒退，但在削弱行政权对司法权的控制上是始终没有放弃的。尤其司法处的设立，是一个比较重要的举措。透过‘兼理司法制度’组织形式的演变我们更能理解近代法制进程的前进与曲折。