人民陪审员制度与民众的司法参与
在中国，如何提高司法的权威与公信力的问题，已成为法治建设和司法改革的关键。毫无疑问，司法的作用和地位在不断提高，但当下的司法活动中却显示出_种深刻的矛盾方面，民众缺少有序参与司法的机会和渠道，司法也缺少合理的公共正当性评价机制，司法的社会公信力难以提高;另一方面，民众对司法的监督则混乱无序，各种非正常方式,包括网络民意、涉诉信访、媒体、公共舆论等往往借监督之名频繁地介入司法活动，甚至使司法程序的正常运行及司法权威受到极大的干扰，并成为司法独立的障碍。毋庸置疑，这种情况缘于多种复杂的社会原因，但其中一个不可忽视的原因是公众对司法的正当性认同较低。在中国当代司法制度建构和改革中，除了决策层外,起决定作用的主要是司法机关和法学精英，而普通社会公众实际上并未参与这_过程。在司法的职业化、制度化、规范化程度不断提高的同时，司法民主的价值一直未获得社会和法律界的肯定。其结果是，司法与社会和民意的沟通始终不畅，公众对司法制度和司法改革的评价不高。如果说在司法改革初期，除当事人外,普通民众对司法尚处在被动观望状态的话，那么，近年来社会公众对于司法审判的关注与曰俱增，显示出对司法活动极大的参与积极性，在_些个案中，公众通过多种渠道和方式，包括网络舆论,对司法活动产生了重要影响。既有积极影响，也有不当干预。这说明司法改革在追求确立司法独立、维护司法权威、继续完善现代司法制度司法程序的同时,需要将司法民主和公众对司法的有序参与纳入视野，因为封闭和排斥只能加剧司法与民众的疏离感，甚至引起社会对司法独立的抵制。将民众对司法参与的积极性引导到正当程序之中，对于减少公众基于不信任和非理性对司法的负面干扰或干预，提高司法的正当性、公信力无疑至关重要。
二、人民陪审员制度：理想与现实的矛盾
现代法治社会崇尚司法独立和法律职业化，同时对于司法民主也有着普遍的价值认同。世界各国存在的各种形式的“非职业法官”，就是在司法民主理念基础上形成的丰富多彩的制度实践，中国的人民陪审员制度也属于这一范畴m。®人民陪审员制度承载着司法公开、司法民主和司法公正等重要价值。作为民众参与的一种法定方式，人民陪审员制度提供了公众直接参与审理具体案件的机会，具有制度化、程序化和规范化的特点，与注重通过行政管理和集体决策(如审判委员会)、外在监督(如人大、媒体、信访)和责任追究等传统方式具有截然不同的理念和进路;与当事人和公众舆论对个案的评价相比，则更加规范,参与程度也更深入。在司法改革中，人民陪审员制度被寄予很高的期待2H。②2004年8月全国人民代表大会常务委员会通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》，确立了人民陪审员制度的法律地位;2009年11月最高人民法院通过了《关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》,使其进一步规范化。
然而，人民陪审员制度在设计之初就显示出很多的矛盾和不确定性，如全国人民代表大会常务委员会关于人民陪审员的来源、学历、选任方式、任期、适用范围等的规定，显示出非平民化或精英化追求;而参审方式和范围等方面的模糊设计则使其很难应用于重大刑事案件。制度的粗放
使得实践中的再设计和地方化不可避免，此后，最高人民法院的司法解释和司法政策在推动人民陪审员制度中，开始使用陪审数量、陪审率等指标对基层法院进行激励，但在追求数量和规模扩张的同时，其工作重点实际上是一种低端应用，且显然并没有充分考虑成本效益和陪审质量的问题。在这种背景下,各地各级法院在运行中的不同理解和解释以及功利动机使得人民陪审员制度的不确定性和创新空间被进一步释放。鉴于此,在人民陪审员制度实行多年之后，确有必要通过其运行的实践和效果加以检验，审视其预期目标和价值是否实现，发现其存在的问题并加以改进。
从近年来各种经验材料中可以看到，一方面，我国社会和法律界内部对人民陪审员制度不乏善意、乐观的态度和改革的努力。立法者、司法机关和一些研究者都认为这一制度充满了‘‘生机”，实践中也可见经过精心扶持、试点和创新而形成的成功个案或“模式”H,®统计数据甚至显示出巨大的成就：据2012年最高人民法院工作报告显示,2011年人民陪审员总数达到8.3万人，全年参审案件111.6万件，占一审普通程序案件的46.5%。据2013年最高人民法院工作报告显示，2012年人民陪审员数量达到8.5万人，参审案件148.7万件，比2007年分别上升52.7%和294.5%。在此基础上,2013年最高人民法院《关于切实践行司法为民大力加强公正司法不断提高司法公信力的若干意见》中提出：两年内实现人民陪审员数量翻一番的‘‘倍增计划”。依法拓展人民陪审员陪审案件的范围，明确人民陪审员的权利和义务，加强人民陪审员的培训工作,提高人民陪审员的能力水平，强化人民陪审员的责任意识，保障人民陪审员充分行使陪审权利。
然而另一方面，各地反馈的实证资料表明，在统计数字呈现出“繁荣兴盛”的背后，人民陪审员制度的运行确实存在着不容忽视的问题和困境,序参与纳入视野，因为封闭和排斥只能加剧司法与民众的疏离感，甚至引起社会对司法独立的抵制。将民众对司法参与的积极性引导到正当程序之中，对于减少公众基于不信任和非理性对司法的负面干扰或干预，提高司法的正当性、公信力无疑至关重要。
二、人民陪审员制度：理想与现实的矛盾
现代法治社会崇尚司法独立和法律职业化，同时对于司法民主也有着普遍的价值认同。世界各国存在的各种形式的“非职业法官”，就是在司法民主理念基础上形成的丰富多彩的制度实践，中国的人民陪审员制度也属于这一范畴m。®人民陪审员制度承载着司法公开、司法民主和司法公正等重要价值。作为民众参与的一种法定方式，人民陪审员制度提供了公众直接参与审理具体案件的机会，具有制度化、程序化和规范化的特点，与注重通过行政管理和集体决策(如审判委员会)、外在监督(如人大、媒体、信访)和责任追究等传统方式具有截然不同的理念和进路;与当事人和公众舆论对个案的评价相比，则更加规范,参与程度也更深入。在司法改革中，人民陪审员制度被寄予很高的期待2H。②2004年8月全国人民代表大会常务委员会通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》，确立了人民陪审员制度的法律地位;2009年11月最高人民法院通过了《关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》,使其进一步规范化。
然而，人民陪审员制度在设计之初就显示出很多的矛盾和不确定性，如全国人民代表大会常务委员会关于人民陪审员的来源、学历、选任方式、任期、适用范围等的规定，显示出非平民化或精英化追求;而参审方式和范围等方面的模糊设计则使其很难应用于重大刑事案件。制度的粗放使得实践中的再设计和地方化不可避免，此后，最高人民法院的司法解释和司法政策在推动人民陪审员制度中，开始使用陪审数量、陪审率等指标对基层法院进行激励，但在追求数量和规模扩张的同时，其工作重点实际上是一种低端应用，且显然并没有充分考虑成本效益和陪审质量的问题。在这种背景下,各地各级法院在运行中的不同理解和解释以及功利动机使得人民陪审员制度的不确定性和创新空间被进一步释放。鉴于此,在人民陪审员制度实行多年之后，确有必要通过其运行的实践和效果加以检验，审视其预期目标和价值是否实现，发现其存在的问题并加以改进。
从近年来各种经验材料中可以看到，一方面，我国社会和法律界内部对人民陪审员制度不乏善意、乐观的态度和改革的努力。立法者、司法机关和一些研究者都认为这一制度充满了‘‘生机”，实践中也可见经过精心扶持、试点和创新而形成的成功个案或“模式”H,®统计数据甚至显示出巨大的成就：据2012年最高人民法院工作报告显示,2011年人民陪审员总数达到8.3万人，全年参审案件111.6万件，占一审普通程序案件的46.5%。据2013年最高人民法院工作报告显示，2012年人民陪审员数量达到8.5万人，参审案件148.7万件，比2007年分别上升52.7%和294.5%。在此基础上,2013年最高人民法院《关于切实践行司法为民大力加强公正司法不断提高司法公信力的若干意见》中提出：两年内实现人民陪审员数量翻一番的‘‘倍增计划”。依法拓展人民陪审员陪审案件的范围，明确人民陪审员的权利和义务，加强人民陪审员的培训工作,提高人民陪审员的能力水平，强化人民陪审员的责任意识，保障人民陪审员充分行使陪审权利。
然而另一方面，各地反馈的实证资料表明，在统计数字呈现出“繁荣兴盛”的背后，人民陪审员制度的运行确实存在着不容忽视的问题和困境,实践中甚至已开始远离制度设计的初衷，显示出制度异化的迹象。例如，普通民众志愿性的广泛参与，演变为专职化和依靠司法资源支撑的法院雇员;其主要功能从参审转变为法院辅助功能(书记员、特邀调解员、助理法官等);实现司法民主和公正方面的功能，让位于减轻法院压力(包括在组成合议庭和调解方面人力或能力的不足)的功利的作用;人大代表、技术专家、律师和法学家、高学历的社会精英以及各种社会团体的代表等成为人民陪审员的主体,为数不多的人民陪审员每人年均参与陪审约17次;70%的人民陪审员用于普通民事案件，但在_些社会公众广为关注的敏感案件中却很少看到人民陪审员的身影。即使在少数人民陪审员参审的刑事案件中，其作用也似乎并不尽如人意。例如2012年法院在审理‘‘故宫盗窃案”中有两位人民陪审员参与，但该案判决同样招致了部分律师和法学家的异议0;而河南法官因“眼花”做出的错判中,①两名陪审员的眼睛似乎也并不明亮，他们固然不会受到‘‘责任追究”但其参与显然并未提升或保证司法的正当性和公正性。不仅敏感的媒体和律师完全无视陪审员作用的存在，从社会公众的角度而言，似乎也很难感受到人民陪审员制度与自身参与司法的权利和义务之间的关系，普遍对人民陪审员存在怀疑、漠视和观望态度。因此，该制度的存在并没有有效减少或逼制公众对于司法无序参与的需求、方式和程度。这说明，就整体而言，人民陪审员制度尚未真正发挥其预期的功能和价值，需要进一步改进。
三、围绕人民陪审员制度的争议及其社会根源
事实上，在我国，无论是法律职业群体内部还是社会各界，对于司法民主与公众参与司法，都有着各自不同的认知，围绕着人民陪审员制度的存废、制度设计和实施,始终伴随着极其复杂的价值冲突。面对民众对司法的关注和参与积极性，很多法律界人士报以怀疑的态度，视之为舆论、民意对司法的干扰,不相信普通民众有参与司法、促进司法公正的能力;对人民陪审员制度的反对意见不绝于耳：其中既有基于精英主义立场对司法民主理念的否定，也有来自国家中心传统的抵制;既有对其制度实践现状的质疑，也有对该制度本身的批评。与此同时，还出现了‘‘人民陪审团”等新形式的尝试，②或者主张以美国式陪审团取而代之等意见。
针对人民陪审员制度的上述问题，迄今为止的各种有关改革建议呈现出截然不同的事实判断、逻辑和依据，其中一些意识形态、价值理念和观点的分歧本身是难以调和的。然而，如果不否认司法民主和人民陪审员制度的基本价值，就需要正视问题并准确发现根源，对症下药。应该看到，人民陪审数量和范围的扩大并不能作为其成功的证明，如果仅仅依靠这种方式继续推进人民陪审员制度，很难保证这种制度不进_步走向异化，成为又_个“南橘北枳”之经典案例;即使原样引进美国式的陪审团，恐怕也不免会重蹈覆辙。
深入探究人民陪审员制度面临的困境及其原因，无法回避的是文化传统和社会因素在法律制度移植中的作用。源自西方的陪审和参审制之所以难以与中国的司法制度相契合，可归因于多种复杂的社会因素，其中每一种因素甚至都足以构成强大的障碍，而各种因素的综合作用必然显示出社会对司法民主理念的排异现象，这就是导致制度异化的根本原因。这些因素主要包括：
首先，中国式的民主本质上是民本主义，即国家和政府‘‘为民”做主、为人民服务、为民解决纠纷,而并非民众自己做主、参与公共事务;民众可以通过申诉要求政府为民做主、监督国家权力，但很少有机会参与分享国家权力，包括决策和司法。自秦汉之后，中国就已形成了中央集权的体制，将国家规制和司法解纷机制覆盖到了基层(尽管形式上与行政权合_)。由于司法历来被视为国家的专属权力，民众从未被赋予参与的权利。在这—体制下，国家虽然给民间自治保留了较大的空间，但仅限于处理琐细的民间纠纷和内部事务，而且自治历来必须服从于国家规制。从历史上的里正保甲到当代的村干部和村官，都显示出国家对基层社会自治的高度控制63。近现代以后，国家进一步维系了中央集权体制，尽管承认自治和民主的价值，但并未形成滋养民主自治生存发展的文化和社会机制。同样，现代司法制度沿袭了国家中心的传统，建立了深入至基层的人民司法体系，但并未设计普通民众参与司法的制度化途径。也就是说，我国社会体制和文化传统与参审制度的理念和制度存在着一定的异质性:社会一贯注重依赖国家权力规制，缺少自治和民众参与正式制度的传统，无论是治安法官还是陪审团，在我国都缺少生长的社会土壤和环境;对于司法民主的
认同并不是来源于社会本身，而是对西方国家制度的移植借鉴和自上而下的制度建构和决策选择。因此,在制度建构中，人民陪审员的构成和作用范围受到极大的限制，将一个重要的诉讼案件委之于普通民众(特别是没有学历和法律知识的平民)做出裁判，无论如何也难以获得‘‘正当性”;在具体案件的审理中，则将法律和法院对人民陪审员的控制视为当然前提和程序重点。②相比之下，采用外在的监督，包括后果责任追究、媒体报道、电视庭审直播和上级干预等，更符合我国社会偏好。与此相应，通过当事人投诉、群体抗争、舆论及网络对具体案件的讨论甚至炒作等进行随机性无序参与，则成为普通民众参与司法的不二选择。
其次，非职业法官、民众参与司法等以司法民主理念为基础的制度，是与法官的职业化和独立相辅相成的。司法人员的职业化和独立程度越高，民众的参与越具有独特的功能和价值。而我国基层司法固有的大众化、简易化特色，使得人民法官与当事人和地方、社区民众的沟通不存在巨大的距离(如马锡五审判方式和陈燕萍工作法)，法官“为人民司法”远比人民参与司法更容易得到认同和接受。人民司法传统强调法官本身的亲和力和群众性，采用融合而非区分的思路构建职业法官与民众间的关系。这种司法模式追求司法自身的低端化和法官的亲民、为民、教民、制民，而不是通过民众本身的参与实现司法民主。我国法学界之所以每每将法律职业化与大众化相对立，也正是因为如此。毫无疑问，这种司法模式有其自身的价值和特色，符合社会偏好,可以较好地发挥法院在基层解决纠纷和社会治理中的重要作用，并提倡法官关注公众的常识、情感、习惯、经验等社会规范,但却很难同时兼容普通民众和非职业法官直接参与司法活动。于是，司法机关的大众司法与公众参与之间客观上形成了一种紧张关系和内外有别的屏障。
再次，当代法治进程中的法律职业群体作为法制建设和司法改革的受益者，具有强烈的精英意识，其职业本能和自身利益决定他们并不欢迎普通民众的参与，并不可避免地对此抱有天然的警觉和抵制。法律界对司法机关作用的理想化表面上承继于西方法治，实际上是经过主观选择、剪裁和诠释的司法中心和法律万能的法律意识形态。由此，西方法治中原本蕴含的司法民主因素被极力淡化甚至否定，而‘‘法治”理念则与国家中心的传统融为一体。在这套法律思维和语言中，法律的权威、规则的统一解释和程序正义被片面地推崇到极致，而对社区标准、常识、民意、情理和传统缺少基本的认同;①在强调法律程序的技术性和司法活动的专业性的同时,往往以人民陪审员能力低下为由对除专家陪审和特殊类型(如青少年案件)之外的_般参审、陪审加以抵制;充其量将其转化为一种辅助力量。这样，来自法律界内部的力量决定了人民陪审员制度走向异化或被冷落的历史命运。显而易见，今天在欢呼“法学家治国”时代到来的同时,更加难以期待民意和司法民主获得实质性进展。