“体制决定论”的力度与限度

　　中共十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称“《决定》”)提出“推进法治中国建设”其中涉及司法改革的有三个方面：“确保依法独立公正行使审判权检察权”1建全司法权力运行机制”以及“完善人权司法保障制度”。这三个方面涵盖了司法改革的所有主要方面，引起学界和理论界的广泛关注。而其中，“确保依法独立公正行使审判权检察权”尤其成为各界关注的焦点;①被众多法学家视为未来司法改革的突破口和希望，能够解决我国地方法院缺乏独立性、判案极易受到不当干扰这一体制性弊端。®不仅学术界，实务界也同样对司法的“独立性”寄予厚望。2013年10月28日，最高人民法院发布《关于切实践行司法为民大力加强公正司法不断提高司法公信力的若干意见》,就将坚持依法独立行使审判权单列成章。根据媒体统计，在2013年10月中下旬之后不到20天的时间里，最高法相关领导至少已有5次提及“独立审判”。媒体分析称，审判独立或将成为司法独立的突破口。

　　这完全是情理之中的事，体现了我国理论和实务部门多年如一日对司法机关®的“独立”地位的追求。事实上，通过检索中国知网(CNIKI)即可发现，多年以来，这种独立性一直是法学界的宠儿，而且日益受到关注。为此，无论地方党政领导对审判的干预，还是法院内部审判委员会的“判而不审”都成为学者严词批评的对象。®但问题在于，在转型中国与大国法治⑦的复杂情境下，这种独立性的推动一直步履维艰。因此，尽管《宪法》早有关于人民法院和人民检察院依法独立公正行使审判权、检察权的规定,但此次《决定》的提法仍然再次激发了人们对塑造司法机关独立性的期待;而“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”被视为以突破法院的地方化而实现依法独立审判，并最终实现独立司法的重要抓手和出口。毫无疑问，对于强调“技艺理性”的司法而言，司法必须具有中立性、专业性®以及一定程度上的独立性，⑨这是其能够公正司法的规律性要求与重要条件。然而，问题的关键在于，司法作为_个实践性极强且强调“活法”瑏的社会系统,瑡以司法机关的“独立性”为导向的制度与体制建设固然是极为重要的框架性工作，但是，它能否不负所托，真正成为解决司法权威与司法公正的灵丹妙药，尤其是成为解决当前人们对司法工作所存在的一定程度上的不满的清凉散甚至解毒剂?而且《决定》中关于司法管理体制、尤其是人财物管理体制改革的规定，能否以四两拨千斤的妙用来实现司法公正与司法权威的理想;以及我们对司法改革究竟应该秉持一种什么样的态度，都成为值得继续深入探讨的问题。

　　基于此种问题意识,本文的第一部分将会对现有的认识进行简单梳理，指出学界与理论界对司法的独立性的执着固然是解决我国当前司法问题的必然，但却隐含着_种值得深思的“体制决定论”的倾向;而在此基础上，第二部分以司法的独立性为切入点，对司法制度在不同国家的运转实效进行_个经验的考察，并指出其所表现出来的高度离散性;第三部分则进入中国语境和具体问题，从十八届三中全会《决定》中规定的司法机关人财物省级统一管理切入，指出其可能的制度目标与存在的困境;第四部分是一个简单的结论，指出制度与体制在政法工作中是起到提纲挈领性重要作用的基础性设计,但也必须认识到不存在一抓就灵的制度万能药，而应该充分认识到真实问题的复杂性，解放思想、实事求是，具体问题具体分析，只有如此才能取得所预想的制度目标与理论关破。

　　一、‘体制决定论”的理论渊源

　　追求正义、渴求公正、重视财富、珍惜自由，是大多数生活在红尘俗世中人们的共同追求。“在近代中国转型的大背景下，法制的世俗化进程表现为一种世俗理性主义”。但理想与现实总有距离。为此，古往今来，人们进行了不懈的努力与奋斗。千里独行的游侠与揭竿而起的农民，是不甘压迫的个人的决绝反抗;而更多、更重要的变革,则是朝野政治、经济与文化精英在政治实践与思想探索基础上制度改良的努力。这里有两个重要的方面，_个是国家的建构;一个是国家的功能分化。

　　所谓国家的建构，指的是从原始社会每一个个体孤立、分离的存在向政治社会的转变。因为在遥远的原始社会，生产低下，科学暗弱，而人类又是自然界中比较卑微的种群：力不若牛、走不若马、无爪牙之利、无坚甲厚皮之盾，而且从幼年到成人要经历十数年根本无法自保而必须在成人庇佑下才能存活的历程，在狼虫虎豹密布的自然界生存，殊为不易。由于生存资源的紧张，人类相互之间也充满了掠夺与敌对。在这种状态下，不管是中国古代思想家所言的“争於气力”，还是西方经典政治学家所言的“自然状态”或“原始状态”，*都是风雨飘摇而不适于人类生存的“前国家”社会。在这种情况下，不管是古代中国讲的“天生民而树之君”，西方人讲的“社会契约”，人类都要成立国家,对内建立秩序、树立规则，避免内部仇杀，同时兴修农田水利或者圈定牧场草地，向自然讨生活;对外则抵御侵略与掠夺。

　　所谓国家的功能分化，既是指增强国家力量以改造自然、抵御外敌;也是指驯化国家本身，通过分权与制约，捍卫个人利益与权利的努力。因为国家既可能是人类的庇护所，也可能是更残酷的压榨机器。最初，人类成立的国家可能是君主制，也可能是民主制，无论是哪一种形式，政治上的君主压迫、贵族压迫、阶级压迫、阶层压迫以及社会上的恃强凌弱，也都激起了人们的反抗，引起了社会的不安。人们成立国家本来是寻求庇护的，正如邾文公所言：“天生民而树之君，以利之也。”瑏春秋战国时晋国的师旷也讲：“天生民而立之君，使司牧之，勿使失性，天之爱民甚矣。岂其使一人肆于民上，以从其淫而弃天地之性?”*不能容许独夫民贼或者社会弱肉强食。于是，一场驯化政府的制度努力也在血与火中进行着，政治、经济、民生、军事、司法等，国家功能越来越分化，_是增强国家服务于百姓的能力;二让各个国家功能之间分工制约，捍卫百姓的权利与利益。

　　司法就是国家功能分化的_个重要方面。成立司法机关,最初是为了定分止争，裁判百姓之间的纠纷，惩贪止暴，维护统治秩序和社会秩序;后来，人们越来越发现司法机关及其代表的国家或其他政府机构并不一定会主持正义，有时候它们根本就是孱弱无力的，有时候甚至其本身就是压迫者。于是，强调国家机关之间的制约，主张权力分立与制衡的观点开始得到更多认可。之后，随着经济上的工业化、政治上的民主化，司法也越来越专业化、中立化，越来越强调独立行使司法职能，司法逐渐成为保护公民权利和利益的守卫者。于是司法独立的理论被广泛接受，司法独立制度在西方国家也逐渐成为必须坚持的宪法原则。今天，司法是社会正义的一道重要防线，已成为全球性的共识。作为国家职能的_部分，司法对于维持社会稳定、促进经济发展、保障社会福祉、滋养人类文明，都是不可或缺的核心要素。

　　问题的复杂性在于，强调司法机关之独立性的司法制度固然是人类司法文明的重大进步，但它最初却是在西方国家一先是英国、然后是美国，进而是其他一些西欧国家一产生并确立的，因此被深深打上了西方文明的烙印，并被视为主要是西方的贡献。也因此，作为重要的政法制度与理论，它就不可避免地具有意识形态性质，或本身就成为意识形态的一部分，并作为一种价值观而被西方在全球强力推广。特别是,在西方的政治、军事与经济优势下，这种制度及其所承载的意识形态又具有了特别的意味，被作为国际通例与西方列强的强国秘术而引入包括我国在内的发展中国家。如清末民初张一鹏所言：“盖今世列强，无论其国体何若、政体何若，而三权分立实已垂为定制。中国旧时三权混合为以皇帝一人握至高无上之权力，其关于司法事件类置于行政范围以内，由行政官员自由办理。迨清季末年，居然觉悟仿列强通例，司法由行政内分出，遂为司法独立之动机。”瑏所谓西法东渐，即此之谓。

　　然而以风雨飘摇之弱国引进强国之制度,往往易导致吊诡与悖离。就法治建设而言，就有两个极端：一方面，此种之引进，并非对西方法治有所精研之后的理性抉择，相反，更多是作为强国秘术引进以为疗救国家“疾病”的药方，最初并非为了“依法治国”而是为了“以法强国”;®另一方面，此种引进易形成对西方法治与法学的迷信，不加反思，机械照搬。两个极端,实则_体两面，即_种非理性的盲从，不是解放思想与实事求是的具体问题具体分析,而是盲从于某种“包治百病”的“万灵丹”的迷信。其在司法制度上的表现，就是对某种司法制度模式的刻板而僵硬的照搬，形成某种意义上的“体制决定论”。

　　具体而言就是，长期以来，我国在司法改革与司法制度设计的问题上，一直流行着某种意义上的“体制决定论”。这种“体制决定论”逻辑清晰，层层递进：由于_系列冤案、涉诉上访以及司法腐败的客观存在，当前我国司法公正与司法权威一直难以树立;而之所以出现这种种问题，原因就是没有建立起“独立”的司法;而“独立”的司法之所以久难倡行，关键不在于其自身，而在于政治上的不民主甚至专制主义等所谓的“体制”问题。这里的民主，不言而喻,就是西式的普遍选举、三权分立与多党政治，以及相应的司法独立制度。比如，在西方学者看来，正是由于一党领导的政治体制，导致越南法院更愿意执行党的政策而不是法律，从而导致法治不倡，司法不能独立，社会正义不能实现。对中国的认识也有些类似，比如，有_些西方学者认为中国的司法与法院改革受到政治的控制，因此导致司法独立难以实现。在拉美、中东，情况也是同样，正是那里不断涌现的非民主的强人政治，阻碍着司法独立制度的建立与有效运行。

　　从某种意义上说，这可能是富有洞见的观察，因为事实上，司法制度运转比较好的国家，大多都保持了较好的“独立性”而且绝大部分具有西式民主的特点;而司法制度运转不好的国家，大多也的确是由于遭受了不当的政治干预或者其他形式的干预。但问题的关键在于，这种体制决定论在实践中真的完全成立吗?司法独立是否必须以西式民主为前提，两者之间是否存在必然的因果关系?有了司法独立，司法制度就_定能够运转良好，实现社会正义吗?进而言之，对我国来说，只要实现了司法机关的“独立”真的能够立即疗救我国司法制度之沉疴，解决司法中所存在的种种问题，树立司法权威、保障司法公正、实现社会正义吗?

　　如果要回答这些问题，单纯的纸面上的理论是不足够的。我们必须走出书斋，超越书本,进入真实的经验世界。因此，在文章的下一部分,我们将对司法独立制度在全球的运转实效进行经验性的比较考察，看那些建立了“独立司法的国家,其司法制度运行的实际效果如何。

　　二、司法制度运转实效的“离散性”

　　首先我们必须承认的是，在西方国家的理论强势输出与直接或间接地介入下，司法独立制度逐渐在全球各国普遍建立。基于各国宪法规定的统计表明，联合国193个会员国中,90%以上都建立了具有不同程度“独立性”的司法制度，其中美洲接近100%,非洲即将达到100%,欧洲约93%,亚洲也在70%以上。在西方国家的主导下，联合国和一些国际组织也通过了_系列主张司法独立的宣言。

　　而且，由于西方理论的强势输出与利益操纵，司法独立与西式普遍选举民主、三权分立的政治制度也勾连起来，被认为是能够实现社会正义与良善治理的标准配置与最佳体制，甚至成为唯_正确的选择。许多人认为，西方之所以能够经济发达、社会稳定，公民权利得到良好保障，就是因为这一套“黄金搭档”体制的存在;而许多发展中或者转型国家,之所以经济落后、社会不安、人权保护状况不佳，则是由于缺乏这样的一套体制。在不少发展中国家，追求“独立”的司法已成许多法律人和知识精英的信仰和神话，形成了司法独立的体制决定论，但这些国家“独立”的司法制度运转得如何值得探究。司法制度的运转实效虽然不易判断，迄今为止也并无专门的指标或者标准对不同国家的司法制度进行评估，但近年来一些国际组织所发布的指标和数据库包含了有参考价值的工具