试论司法独立原则与中国司法制度改革

　　党的十六大以来，司法学术界关于中国司法制度改革的新一轮讨论方兴未艾，并已进入价值内涵和运行体制的深层面。本文就司法独立原则和中国司法制度改革提出些许管见，以求教大家。

　　—、司法独立是现代各国普遍适用的公理性法治原则

　　司法独立原则的理论基础是资产阶级立法、行政、司法三权分立的国家学说，最早由18世纪资产阶级启蒙思想家孟德斯鸠提出并系统论述。在孟德斯鸠的三权分立、权力制衡理论中，司法独立具有核心、支柱地位。资产阶级革命胜利后，司法独立原则被许多国家的宪法确认，成为各国构建政治体制和法制框架的基本原则。如1789年美国宪法第3条规定：合众国的司法权属于最高法院及国会随时制定与设立的下级法院。即司法权只属于各级法院;德国魏玛宪法第102条规定：法官独立，只服从法律”;法国宪法第44条规定：共和国总统保证司法独立”。20世纪50年代以来，许多国家通过建立或加强司法审查制度，促使司法权与立法、行政权的进一步分离，强化司法对立法、行政权的制约。此外，各国还通过改革法官任用制度和保障制度，强化司法独立地位。

　　各国宪法和法律对司法独立原则的普遍确认，也使司法独立原则成为国际公认的最基本的法治原

　　则。这种公认主要是通过有关国际性法律文件表现出来的，1948年联合国《世界人权宣言》第10条规定，“人人完全平等地有权由一个独立而无偏袒的法庭进行公正和公开的审讯，以确定他的权利和义务”;1966年联合国《公民权利和政治权利国际公约》第14条规定，“在判定对任何人提出的任何刑事指控或确定他在一件诉讼案件中的权利和义务时，人人有资格由一个依法设立的合格的、独立的和无偏倚的法庭进行公证和公开的审讯。从上个世纪80年代开始，联合国及有关国际组织顺应潮流制定了一系列细化司法独立原则的准则性文件。1982年，国际律师协会第19届年会通过了《关于司法独立最低标准的规则》;1983年6月，世界司法独立第一次会议一致通过了《世界司法独立宣言》;1985年8月，第七届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会通过并经联合国大会决议核可的《关于司法机关独立的基本原则》，是系统阐述司法独立原则的有影响的国际法律文件，它明确要求各国应保证司法机关的独立，并将此原则正式载入其本国的宪法或法律之中”;1989年5月24日，联合国经社理事会以第1981/60号决议的方式通过了《〈关于司法机关独立的基本原则〉的有效执行程序》，进一步要求：所有国家应在其司法系统中，按照各自的宪法程序和本国惯例，通过并实施司法机关独立的基本原则”。

　　随着全球经济一体化进程的不断加快，各国法律制度冲破传统束缚、加大融合力度的趋势日益明显。司法独立原则确立为联合国成员国应当普遍遵守和实施的一项基本司法准则，即是对上述潮流的一种迎合和反映。正在积极融入世界、加快社会主义现代化建设进程的中国，从实施依法治国方略和推进司法制度改革的需要出发，自然不能游离在这个大势和潮流以外。我国政府于1995年8月在北京承办有关国际会议，通过了“司法机关独立基本原则的声明”;998年10月，我国签署了联合国《公民权利和政治权利国际公约》，这些都在一定程度上说明中国在司法独立原则的理解、实施上正在与国际接轨。

　　二、宪政体制的本质区别，决定了中西对司法独立原则内涵的理解具有明显差异

　　司法独立原则的核心内涵是，司法机关和司法人员审理和裁决案件，只服从宪法和法律的规定，不受外界任何组织和个人的干涉。这是各国实行司法独立的共性特征。但在我国，无论国家机关、社会团体、普通公民，对司法独立原则内涵的理解与西方都存在明显差异，主要表现在对两个基本问题的认识上：

　　一是对司法独立主体范围的界定不同

　　孟德斯鸠提出司法独立原则的本意仅指审判权独立，也就是法院和法官独立。在三权分立的资产阶级政权架构中，检察权一般被视为行政权，检察机关属于行政机关序列，因而司法独立原则不适用于检察权。这应当被视为司法独立主体质的初始规定性。对此，笔者认为要历史、具体地分析。概言之，我国和西方国家对司法独立主体范围界定的不同，正是两者政治制度(在法律上表现为宪政体制)差异的必然体现。

　　中国不实行资本主义国家普遍沿用的立法权、行政权、司法权完全独立的三权分立政体，而是建立起议行合一、民主集中制的人民代表大会制度，这是由中国革命客观规律决定的。就我国人民代表大会下一府两院的权力分工体制而言，完全套用西方的三权分立为基础的司法独立概念，显然是不合适的。应当从当代中国司法独立的思想渊源出发，赋予司法独立原则一定的新内涵和新外延，并首先体现在对我国司法独立主体范围的界定上。

　　笔者不赞成将司法独立主体仅限于审判权和法院的观点，也不赞成把审判权、法院和检察权、检察院看作是并列的两种司法独立主体的观点。我认为，审判权、法院和检察权、检察院都是中国司法独立的主体，但审判权、法院是主要的、核心的主体。这既符合司法独立原则的本义，也符合中国司法制度的沿革实际和改革方向。按照我国宪法和法律，法院和检察院都是行使国家司法权的机关，其中法院是通过审判职能来维护法律，检察院是通过法定的司法手段来监督保障法律的统一实施，两者的共同目的皆为维护法所体现的社会正义。正是这个前提下，我国宪法和法律对于两者都规定了依法独立行使职权、不受其他机关和社会团体以及个人干涉的基本原则，即中国特色的司法独立原则。然而，无论是从宪法和法律规定的角度看，还是从在司法实践中发挥的实际作用角度看，我国法院和检察院的职责、功能都存在区别，前者承担的司法职责和发挥的司法功能比后者更为广泛。这意味着，法院的司法独立主体地位比检察院更高、更重要。

　　二是对司法独立相对者范围的界定不同

　　界定司法独立相对者范围，实质就是解决司法向谁独立的问题，国内外学者对司法独立相对者包括行政机关、社会团体和个人是普遍认同的。但是由于基本国情和宪政体制的不同，中外法学者在司法是否独立于立法权、司法是否独立于执政党问题上，认识有本质的不同。事实上，解决好上述两个问题，也是当今中国司法制度改革中既敏感复杂又十分重要的环节。对此，笔者认为：

　　1.在我国，司法权不可能独立于立法权，司法机关也不可能独立于立法机关。

　　即使实行三权分立的资本主义国家，对司法是否独立于立法权，也存在不同的思想认识和制度安排。一般认为，三权分立制国家的司法机关没有义务向立法机关负责并报告工作，更无隶属关系，因而司法独立于立法权。在美国，法院甚至还可以通过违宪审查程序宣布国会立法违宪，显示了司法权对立法权较强的监督制衡作用。但也存在例外，最为典型的是英国，虽然也是三权分立制国家，却长期坚持“议会至上”、“立法权优越”的理念，规定法院不能对立法机关的制定法进行司法审查，而作为立法机关的上议院却享有部分案件的终审权。

　　作为中国民主事实法律化成果的宪法规定，我国的政体是人民代表大会制度。全国人大及其常委会不是西方国家单纯行使立法权的议会，其性质是国家最高权力机关，主要职能是按照主权在民原则，从整体上行使人民赋予的不可分割的国家权力。从这个意义上讲，全国人民代表大会及其常委会理应集立法、行政、司法、军事权于一身。然而，主权不可分割并不意味着国家权力不能在不同国家机关之间进行合理分工和制约。立足中国实际，借鉴西方分权制衡的理论与经验，宪法规定全国人大及其常委会亲自掌握体现人民主权的两项主要权力一立法权和监督权，而将行政权、司法权(包括审判权和法律监督权)和军事权分别分工给由它产生的国务院、最高人民法院和最高人民检察院、中央军事委员会具体行使，并要求它们报告工作。显然，行使行政权、司法权和军事权的机关之间是相互独立的。而这种独立又具有相对性，即它们有共同的“上级”一全国人大及其常委会;它们应当向“上级”负责和受其监督，却不能监督“上级”。当然，作为“上级”的权力机关既然已经将权力分配出去，自己也就不能再直接行使这些权力。在这种政权组织形式下，司法机关不可能完全独立于立法机关。我国的司法独立除了指司法与行政机关、社会团体和个人之间的独立外，更主要的是指司法机关(主要是法院)在办理司法案件时，享有法定的独立审理和裁决权。这一点，即使在今后的司法制度改革进程中，也应当坚持。也正是从此意义上，中国司法制度改革的指向不是宪政制度，而是具体的法院制度和检察院制度。

　　2.在我国，司法机关不可能独立于中国共产党的领导

　　资产阶级学者一般主张司法应独立于政党(包括执政党)。有些资本主义国家鼓吹法官“政治中立”，在宪法和相关法律中禁止法官参加政党，以防止司法活动受到政治倾向和政党指令的左右;有些资本主义国家虽不禁止法官参加政党，却明确要求法官行使职权时不得受到政党和政治倾向的影响。这既反映了资本主义社会追求司法公正观念的深入人心，也在一定程度上体现了资产阶级民主的虚伪性。

　　中国的情况与西方完全不同。从根本上说，中华人民共和国是在中国新民主主义革命取得胜利的基础上建立起来的。中国共产党作为中国革命和建设事业领导核心的历史地位，是中国近代以来社会历史发展的必然结果，也是中国人民在实现民族独立、国家富强的艰苦探索中的历史选择，党领导人民进行革命和建设事业的历史过程、伟大成果已经在现行宪法序言中予以明确。一切国家机关和国家工作人员都必须接受中国共产党的领导，既是我国特有的政治理念，也是宪法原则。当然，司法机关和司法人员服从和接受党的领导并不意味着他们不依照法律而直接按照党的指示办理案件，也不意味着党组织或党员个人可以享有超越法律的司法特权，更不意味着他们可以非法干扰司法机关。党章规定，“党必须在宪法和法律的范围内活动”，而宪法和法律明确要求司法机关依法独立行使审判权和检察权。可见，在我国，司法机关独立行使职权与服从党的领导是辩证统一的，司法绝对独立于党的领导是不可能的。

　　三、当代中国司法独立的思想渊源

　　宪政体制不同所决定的中西方对司法独立原则内涵的理解差异，实质上说明了当代中国司法独立的实践渊源，即司法独立作为近代民主政治的组成部分和必然要求，是以各国的政体(政权组织形式)为基础的。进一步揭示司法独立法律基础的思想渊源一政体的理论根据，有助于我们深刻地理解中西方司法独立原则的异同。当代中国司法独立的思想渊源，是无产阶级经典作家关于人民代表大会理论依据的论述。主要包括：

　　(一)人民代议机关集权”

　　恩格斯主张：把一切政治权力集中于人民代议机关。”[1(.73)这就是所谓的“人民代议机关集权”思想。这一思想在马、恩以后的无产阶级革命实践中得到了践行和发展:列宁领导俄国十月革命后建立的政权中，表现为“一切权力归苏维埃”;在我国新民主主义革命后建立的政权中，表现为“一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，人民代表大会以外的其它国家机关均由人民代表大会产生”，从而形成了由“人民代议机关集权”演变而来的“人民代表大会集权”。这就决定了在我国，司法权来源于人民代表大会，不可能独立于人民代表大会。

　　(二)议行合一’与民主集中制

　　马克思提出，“把行政、司法和国民教育方面的一切职位交给由普选选出的人担任，而且选举者可以随时撤换被选举者”，人民代议机关“同时兼管行政和立法的工作机关”。[1(.58)马克思在总结巴黎公社经验时又认为“议行合一”指的是代议机关与行政机关合二为一，制定法律的机关同时又负责执行法律，代表机关的成员同时又是执行部门的领导者。这就是所谓的“议行合一”思想。十月革命胜利后，列宁以“议行合一”为原则构建了苏维埃政权，但在后来的实践中，列宁却没有完全按照“议行合一”去做，使得苏维埃代表大会及其执行委员会与人民委员会之间实际上存在着“议”与“行”的某种分立。1936年前苏联宪法十分鲜明地对“议行合一”原则的内容进行了变更，规定:最高苏维埃及其主席团是国家的立法和监督机关，部长会议是国家行政机关，两者职能分工明确，而且苏维埃常设机关成员不得在管理机关任职;同时，审判机关、检察机关和行政机关一样是国家的管理机关，各自有明确的分工。显然，前苏联的这种国家职能分工不同于三权分立体制下的国家职能分工，因为它鲜明地保持了国家行政机关、审判机关和检察机关在权力渊源和行使上对国家权力机关的依附性，仍然留有“议行合一”的痕迹。

　　前苏联是世界上第一个社会主义国家，它的政权组织形式对其它社会主义国家特别是中国的影响十分巨大。应当说，中国的人民代表大会制度基本上沿袭了前苏联模式。从最初的1954年宪法到现行的1982年宪法，我国尽管以民主集中制原则取代了“议行合一”原则，但在国家组织结构上并无实质性改变。这也就决定了司法机关只能是人民代表大会的执行机关，必须服从人民代表大会，对其负责，受其监督。在这个意义上，我国的司法独立不具备资产阶级政权下制约立法机关和防止“多数人暴政”的功能。

　　(三)取消公职人员经济特权”

　　马克思认为，“所有公职人员，不论职位高低，都只付给跟其他工人同样的工资”，这就是所谓的“取消公职人员经济特权”思想。这一思想包含两个意思，一是各类公职人员薪水相同，目的在于避免人们为了升官发财而滥用职权;二是实行低薪制，即公职人员的薪水与一般工人的工资相同，目的在于保持人民代表和管理者的公仆本色。列宁对这一思想十分推崇，并将之演变为扩大民主、杜绝官僚主义和腐败的制度。这就决定了社会主义国家的法官作为公职人员难以获得高官地位和特殊的职业保障，司法独立缺乏必要的物质保障。

　　(四)法官不独立”

　　马克思始终主张废除“法官独立”，要求法官和“其他一切公务人员一样，今后应该由选举产生，对选民负责，并且可以撤换。”[2]在巴黎公社里，马克思要求一切司法决定和判决都必须用人民的名义发表。这就决定了社会主义国家的司法独立不能包容法官独立。列宁对社会主义国家审判和检察相对独立思想的形成和发展起了推动作用，但他仍把法官视为公务员或执法人员的一种，不具有做出最后裁决的权威。在社会主义国家中，人们至今也无法突破“法官不独立”原则的限制，只能在法院和检察院的制度建设中扩展司法独立的空间。

　　正如前文所言，我国的人民代表大会制度受前苏联影响巨大，“法官不独立”的状况至今没有改变。值得注意的是，尽管现行宪法仍然没有规定法官独立，但相关的学术研究乃至初步尝试在改革开放以来一直没有停止，尤其是2001年6月30日修正的《法官法》和《检察官法》中有关内容可以理解为认可法官和检察官的主体地位，走向法官独立和检察官独立的第一步已经迈开。

　　正确分析和科学认识当代中国司法独立的思想渊源，具有十分重大的意义。不仅有助于理解当代中国司法独立现状的理论源头与存在理由，而且可以藉此找到构建中国特色司法独立原则体系和司法制度改革方向、目标的突破口。

　　四、实现中国特色的司法独立一中国司法制度改革追求的目标之一

　　(一)对中国司法独立现状的基本评价

　　1.司法独立原则在我国是得到肯定的。无论是新中国制定的第一部宪法一1954年宪法，还是经过不断修改的现行宪法一1982年宪法，都对司法独立作了原则性规定。但正如前文所述，由于宪政体制和思想渊源不同，我国实行的司法独立原则在内涵和外延上与西方三权分立体制下的司法独立原则存在明显差异。

　　2.宪法和法律关于司法独立的原则性规定未能落实，是中国司法独立现状中最为突出的问题。因为没有建立司法经费、司法职务等配套性制度，司法机关在人、财、物等方面与党政机关的关系长期不能理顺，以致于处处受制。加上“权大于法”等传统错误思想的泛滥，使得缺乏足够力量与之抗衡的司法机关的职能活动时常直接或间接地受到党政机关、领导干部的干涉或影响，司法权地方化、行政化倾向普遍存在而且日益严重。

　　(二)司法独立原则体现了中国司法制度改革目标的价值内涵

　　从价值意义上说，中国司法制度改革的目标是构建和贯彻能够保障司法实体与程序公正的制度与规则，即实现司法公正。黑格尔在《法哲学原理》中指出：在市民社会中，正义是一件大事。”[3追求正义，是公认的法的终极目标。在社会主义市场经济体制逐步建立的过程中，公正正成为人们对司法最起码、最朴素、最迫切的要求。所以，正如江泽民同志所言，“社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义”[4]司法公正应当是中国司法制度改革的当然目标。

　　那么，司法独立和司法公正又是什么关系呢?简言之，司法独立是司法公正的保障。司法人员只有不屈从于法律以外的任何权威，依法独立公正地行使审判权和监督权，司法公正才能真正实现;司法机关只有独立于其它社会组织和个人，才能做到真正意义上的司法公正。在这个意义上，中国司法制度改革的主要目标就在于建立实现司法独立和保证司法公正的制度体系。

　　(三)坚持中国特色和表现司法独立本义一确立中国司法独立原则的两个基本点

　　其一，如何坚持司法独立原则的中国特色(或称相对性)?

　　首先，立足中国司法独立的实践渊源和思想渊源，遵循党和国家关于司法制度改革的一系列政治原则和指导方针。包括：四项基本原则、人民代表大会制度、社会主义法治原则、国家法制统一的原则等等。

　　其次，坚持和改善党对司法工作的领导。中国共产党作为国家的领导核心，必须加强对司法工作的政治、思想和组织领导。党可以通过立法程序将自己的意志上升为国家意志，将党的路线、方针和政策变成法律条文，党组织及其党员个人都应当自觉地遵守宪法和法律。党还可以通过设置在司法机关的党组织和党员，将党在一定时期关于司法工作的路线、方针和政策贯彻到日常工作中去，以保证司法工作的正确政治方向。但是，任何党的机关、个人，都无权直接插手具体案件的办理。

　　第三，坚持并强化以人大监督为核心的司法独立监督体系。人民代表大会制度是我国的根本政治制度。按照这一制度，人民法院和人民检察院都由人民代表大会产生并向它负责、报告工作，受人大监督。作为我国政治体制改革的组成部分，司法制度改革不但不能动摇这一制度，而且还要强化。这就决定了中国司法独立只能是人大监督下的相对独立。此外，在我国的司法独立应当受到舆论、人民群众的社会监督。

　　其二，如何体现司法独立的本义?

　　体现司法独立的本义，要求在构建中国司法独立原则时，一方面要顺应世界潮流，尽可能融进司法独立原则的原始内涵;另一方面，要把着力点放在我国现行的法院制度(包括检察院制度)改革上。

　　1.从体制上阻断地方行政机关对司法的干预，保证司法机关在财政、人事上的独立地位。地方行政机关对司法的干预，是影响我国司法独立的主要外部因素，其原因在于地方行政机关掌握着司法机关的经费、人事等“命脉”。这一计划经济时代建立的体制必须改变，才能从物质上保证司法机关的独立地位。我们可以从改革司法机关以下几个体制方面进行尝试：

　　(1)改革司法机关按照行政区划与各级政府的对应设置。对于司法机关不按行政区划与各级政府的对应设置的必要性，司法界普遍认同。但在改革后如何重新设置的问题上，争论颇多，而解决好这个问题，又是改革司法人事、财政管理体制的前提。我认为，可以参照西方一些国家的办法，在各省级行政区划下划分若干个交叉的司法区，保留省级高院，全国设置最高法院，每个司法区设置一个中级法院，其下按需要设置若干个基层法院。检察机关与各级法院对应设置。地方上由省级人大及其常委会直接监督基层、中级和高级司法机关工作。

　　(2)改革司法人事管理体制。将司法官员的推荐、调配权还给司法机关，任命权提高到省级人大及其常委会。

　　(3)改革司法财政管理体制。参照国外做法，由中央财政统一列支全国各级司法机关的经费。

　　2.逐步实现法官独立。由于我国长期以来法治水平较低，法官队伍整体素质不高，公众对司法机关的信任度不高、对司法独立难以接受等原因，我国现行的司法独立只能是法院独立，而非法官独立，这显然有悖于司法独立的本义。目前解决这个问题的难度相当大，涉及审判体制、法院组织结构、法官队伍建设等多方面，必须稳妥、积极地逐步推进。

　　3.建立健全司法职务故障机制。通过修改《法官法》和《检察官法》，明确、合理地规定和实施法官、检察官的惩戒、辞退等的条件和程序(包括救济程序)，使得司法人员不因秉公断案得罪权贵而受到非法追究，使之能真正保持中立和独立地位。此外，要在统一司法考试、提高司法队伍门槛、推进司法职业精英化的进程中，努力创造条件，逐步提高法官和检察官的薪金、福利待遇，实行高薪养廉，提高司法独立水平。