检察人员司法责任惩戒机构建设刍议

当前在我国，检察人员不仅要接受党的领导和监督、国家权力机关的监督、司法机关监督、检察机关内部监督，还要接受行政机关、企事业单位、社会团体、民主党派和人民群众以及社会媒体舆论的监督，通过这些种类多样的监督形式和机制防止检察权滥用，但是在上述监督形式中缺乏一个最为中立、专业、常态化的司法责任监督机构，“由于司法活动的相对封闭性和司法人员的职业化特征，仅靠内部监督不能达到预期目的，所以必须有懂行的专家并具有独立权力的机构，方能优先监督司法”①。随着司改进一步深入，今年以来以上海为首的部分省市相继建立起法官、检察官遴选惩戒委员会，检察人员司法责任惩戒机构雏形已经形成。

司法惩戒机构的成立确保检察人员依法准确地履行职责，保证检察权正确行使，但其机构框架、人员组成、运行方式等问题尚未有相关法律法规详细规定。作为监督“法律监督者”的机构，检察人员司法责任惩戒机构建设问题亟待解决。

　　一、机构保持中立性，独立于行政机关和司法机关设置

自检察机关恢复重建以来，检察人员违法违纪行为一般都是由该检察人员所属检察院的监察部门负责调查，由单位领导批准并做出最终处理意见。

但这种惩戒方式有两个弊端，第一，导致司法机关首长权力过于集中，进而造成检察机关内部行政领导对司法实务的实质性干预。第二，本单位监察部门对检察人员的监督基本都是检察人员严重违纪违法后才介入调查的事后监督，而在日常工作中的监督容易流于形式，对同一单位同事不能起到实质监督作用。

“对国外检察官纪律惩戒程序研究表明，无论是日本的人事院、法国的最高司法委员会，还是德国的职务惩戒法庭，对检察官做出纪律裁决的主体保持独立性是检察官纪律惩戒程序核心理念之一。”②笔者认为检察人员司法惩戒委员会应独立于行政机关和司法机关，设置在国家权力机关全国人大和省级人大内部，成为人大下属的独立部门并直接对人大常委会负责。惩戒机构设置在人大内部具有两个明显优势：

第一，宪法规定检察机关由权力机关产生并对其负责。惩戒机构设在人大之下对检察人员提出惩戒意见追究司法责任有宪法作为法律依据。

第二，惩戒机构设置在全国及省级人大内部，不易受到其他行政、司法机关的干预，有助于保证裁判中立性。

　　二、人员组成专业性，杜绝“外行惩戒内行”

惩戒委员会成员必须具有法律专业学历并具有资深法律工作经历，因为惩戒事由很多涉及法律的适用、案情的分析、行为的定性，不能由外行惩戒内行，否则对检察人员不公平，也难于保障司法的独立性。

在保证法官、检察官占大多数委员名额比例的同时，鼓励组成人员的多元化构成，合理分配各方人员比例，保障一定的社会参与。

美国、法国、意大利、葡萄牙等国家都通过成立由司法官、律师、学者、社会人士组成的司法委员会负责司法官的惩戒，我国惩戒委员会也应当在保证专业化要求的同时，吸收人大代表、律师、法学专家学者等社会成员参与惩戒调查和决定，保障司法惩戒的社会参与。

根据部分省市的先例，遴选惩戒委员会基本都是由专门委员和专家委员组成，专职委员基本由人大、政法委、纪委、组织部、法检系统的分管领导担任，专家委员基本为资深法学专家、业务专家、律师代表，无论专门委员还是专家委员基本都是兼职。笔者认为惩戒委员应当分为专职委员和列席委员，专职委员专门从事审理检察人员违纪违法案件工作，从各级法院、检察院一线业务部门从事办案工作的的法官、检察官中选拔并长期担任，体现司法的专业化要求，防止司法纪律惩戒的政治化。

列席委员由相关单位领导、专家学者、人大代表兼职担任，对检察人员违纪违法行为从不同视角想专职委员提出处理建议。其中专家学者委员不能当然地由政法院校校长担任，因为部分院校校长只是学校行政领导并非真正的法学专家，而是应聘请刑法学、刑事诉讼法学等相关专业领域的专家学者担任。

无论是专职委员还是列席委员，在审理案件时发现与涉案的检察人员有亲属、同事、同学或其他利害关系应当回避。

　　三、审查范围特定性，惩戒不宜过于宽泛

惩戒机构的审理范围应当限定在检察人员严重的违法违纪情况，范围不宜过于宽泛，否则会走向两个极端：首先，法律是平衡的艺术。如果责任追究机制适用过于宽泛，则会给检察人员造成巨大的精神压力，使其放弃自由心证，不敢发挥其主动性和积极性自由裁量。

其次，悬着的剑比砸下去的剑更有威力，不同情节的行为都要受到惩戒，会降低检察人员对真正严重违法违纪的重视程度，威慑力大大降低。再次，惩戒机构设置在省级以上，人员数量和精力有限，如果将辖区内检察人员违法违纪行为不分巨细全纳入审查范围，将会不堪重负。

根据最高检下发的的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》(简称《意见》)，检察人员违纪违法行为大体可分为三个类别，第一类是案件无关的违纪违法行为，例如酒后驾车虽然是违纪违法行为，但与检察办案工作无关，属于个人行为。第二类是司法瑕疵，即案件的程序或实体处理没有实质性问题，但在案件处理过程中存在一些不规范的操作，案件质量存在瑕疵的行为。

例如讯问或询问过程中语言粗暴、法律文书中存在错别字、笔录制作格式不规范、看管押解嫌疑人过程中检警混用等。第三类是需要追究司法责任的违纪违法行为，即《意见》第34条和35条以列举的形式规定的十一条故意行为和七条重大过失行为。

司法责任惩戒范围必须与前两类行为严格清晰地厘清，其一行为主体条件为检察人员，即检察官、检察官辅助人员(包括助检员、书记员和司法警察)等具有法律职务的人员，主观条件上在司法办案过程中实施了故意或重大过失的违法违纪行为，其二客观上造成的危害后果侵犯了国家和社会公共利益及公民、法人和其他社会组织等当事人的合法权益并且无法弥补。

上述前两类行为由检察机关监察部门直接调查处分，第三类行为则属于司法责任惩戒的范围，须由检察官惩戒委员会审议后提出意见后，再交给检察机关人事部门、监察部门处理。

　　四、惩戒手段法定性，区别于一般性的行政处分

目前对检察人员责任追究的内容散见于《刑法》、《刑事诉讼法》、《国家赔偿法》、《检察人员执法过错责任追究条例》以及各地区检察机关制定的规章制度，存在法律位阶不同、责任种类不科学、内容重复不统一等缺陷，因此应由全国人大制定一部内容为惩戒范围、责任种类、追究程序的规范性法律文件成为对检察人员的惩戒的统一标准。

从目前立法来看，《检察官法》规定的处分种类可分为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等几种，与《公务员法》中对一般公务员的惩戒处分基本相同，都属于行政处分的性质。而检察官的惩戒事由往往是与其职务行为具有相关性的，因此惩戒手段也应当与检察官职务行为有现实的关联性，体现出司法行业的特殊。

否则采用一般的行政惩戒手段如警告处分、记过等，而使得检察官得以能够继续办理案件，就使得当事人心存顾虑，进而造成司法权威性的损害。

并且司法改革大形势下，检察机关正逐步去行政化，在惩戒手段上也应当“去行政化”与行政机关有所不同，体现出司法属性。除涉嫌犯罪追究刑事责任外，《意见》中规定的检察人员惩戒方式为停职、延期晋升、调离司法办案工作岗位、免职、责令辞职、辞退等，体现了司法惩戒的严肃性和特殊性，当检察人员因违法违纪行为受到司法惩戒、纪律处分后，就不能再受其他行政处分。

　　作者：段天威 来源：法制博览 2016年4期