从设立巡回法庭看我国的司法改革

　　2014年，十八届四中全会审议并通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，该决定中提出了为优化我国司法系统的职权配置，将在全国范围内推动审判权与执行权相分离的司法改革试点活动，最高人民法院将设立跨地方行政区划的人民法院。2015年初，最高人民法院在深圳和沈阳两个城市设立了巡回法庭，设立的巡回法庭受理当地跨行政区域的重大行政和民商案件。巡回法庭的设立对于减少诉累、保障诉讼当事人权益起到了重要作用，作为本次司法改革的重要举措之一，设立巡回法庭已经成为我国法制发展中的一个亮点。

　　一、 最高人民法院在司法改革中率先设立巡回法庭

　　2015年1月28日，最高人民法院组织设立的巡回法庭在广东深圳正式运行。1月31日，最高人民法院设立的第二个巡回法庭在辽宁沈阳开始运行。巡回法庭设立以后，其职能主要是办理原本应当由最高人民法院办理的一些案件。作为最高人民法院设立在地方的常设审判机构，巡回法庭做出的判决、裁定就相当于最高人民法院的判决、裁定。巡回法庭设置时严格依照“精简、高效、实用”的原则，实行新的审判权力运行机制和管理模式，精简法庭内设机构，实行主审法官、合议庭办案责任制。巡回法庭做出的判决等同于最高法做出的判决，对于就地解决重大纠纷，方便当事人诉讼有着重要作用。

　　二、 巡回法庭制度的历史演变

　　(一)巡回法庭的起源

　　“巡回”一词是一个舶来的法律词汇，最早的巡回法庭起源于英国。英国在十二世纪时，封建领主掌握着司法机关的权力，法院自然也受这些封建领主控制，由此导致了英国当时的各种司法不公现象产生。亨利一世执政期间，其为了加强中央统治权威，宣示国王权力，针对英国各地的民事纠纷和破坏治安的案件，亨利一世开始委派一些法官到前往当地进行审理。经过半个世纪的发展到了十二世纪中期的时候，巡回审判制度逐渐成为了英国司法系统中一个比较重要的组成部分。亨利一世死后，其继任者亨利二世发现巡回审判制度存在一些缺陷。于是亨利二世在1179年颁布了《温莎诏令》，针对亨利一世创立的巡回审判制度当中的缺陷进行改革。诏令中一个重要的内容是挑选专业法官到英国各地去进行定期审判，诏令颁布以后使英国的巡回审判制度逐步确立起来，积极推动了英国的司法改革。英国法官在巡回审判过程中，依据王室法令并结合当地的一些习惯法，逐渐形成了一些稳基本的巡回审判原则，这些基本的审判原则为后来英国普通法的发展起了重要的作用。亨利二世此后又颁布了《大巡回审判诏令》，该诏令为了解决土地所有权纠纷问题，开始在全国范围内推行新的审判方法。总体来看，亨利二世在英国巡回审判制度的发展过程中起了十分重要的作用。英国巡回审判制度的确立不仅扩大了王室的司法权力，同时也使中央与地方的关系更加紧密。 巡回审判制度进一步强化了英国司法制度的统一，逐渐维护了英国的司法公正。在巡回审判制度中，英国国王实行的具体措施如要求法官由专业的法律人士担任，而不是由行政官员担任，这就使得司法机关的专业程度得到加强。巡回审判制度是以国家强制力作为保障法律实施的后盾，维护了基层群众的利益，巡回审判制度才得以获得民众的好评，并逐渐被其他的普通法系国家效仿借鉴。当代普通法法系国家里边，巡回法院的传统也在某些国家和地区依然存在。我们应当看到，设置巡回法院和法院分院的制度目的在于提高诉讼效率、维护司法公正，随着时间的推移，巡回审判制度的确立对于减少来自地方的控制和干预、强化司法权的中央统一、完善司法适用有着积极的推动作用。

　　(二)各国巡回法庭的设置模式

　　1.美国：联邦巡回上诉法院。美国的司法审判部门分为联邦法院系统和州法院系统，这两个司法审判系统既平行又相互交叉。美国联邦法院作为拥有最高审级的法院，只负责很小一部分案件的审理，美国国内大部分案件都是由州一级的法院进行审理。美国联邦法院司法管辖的核心体现在，联邦法院审理不同州的当事人之间的纠纷，这种管辖被称为差异司法管辖。如果一个案件中当事人双方来自美国不同的州，那么按照法律规定，诉讼将会在在联邦法院展开，巡回法院主要作为上诉法院而存在。从美国的法院体系来看，法院分为联邦地区法院、联邦巡回法院和联邦最高法院三级。美国联邦法院依据地域将美国境内50个州划分为13个审判区域，在这13个审判区域分别设立了巡回法院，在一个巡回法院下管辖的区域内，又往往包括数个地区法院。联邦巡回法院审判的主要内容是受理该区域内的上诉案件，而不直接审理该区域的一审案件。近些年，一些著名的纠纷案件如涉及华为、中兴等中国企业的反倾销案件，都是由美国国际贸易委员会进行处理，当事人不服处理结果，进行上诉以后，联邦巡回法院接手审理。联邦巡回上诉法院拥有的司法管辖权的受理依据的是案件涉及的领域而不是地理归属。

　　在美国，今天的联邦巡回上诉法院与一开始设立的巡回法院有着本质上的区别。1789年的法律系统设立了当年的巡回法院，每个巡回法院由联邦地区法院法官和2位联邦最高法院大法官组成。这种巡回法院创立开始的时候，联邦最高法院的法官骑着马车巡回于各个地区审理诉讼案件。很多法官抱怨这种巡回审判方式费时并且效率很低。尽管存在一系列这样那样的问题，但由于国会议员认为这样的巡回审判方便法院法官和民众进行接触，有益于审判，所以国会坚持实行了这种做法。1869年美国国会通过了一项法案法案，法案规定通过任命上诉法官来填补地区法官与最高法院大法官之间的空缺。1891年，上诉巡回法院法案设立了今天人们所熟知的上诉法院，巡回法庭的审判模式在美国逐步被废止。此后为了尊重传统，上诉法院仍保留了巡回称号，人们称其为巡回上诉法院，但是这种巡回上诉法院的含义已经不是最初巡回审判的含义，这种巡回上诉法院仅代表其管辖的地域不一致

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　　2.德国：法院分院专门化。德国属于大陆法系国家，德国的法律与英美等海洋法系国家有着明显不同，在大陆法系国家中，除了法国以外，其他国家并没有设立巡回法院。由于德国的行政区域较大，诉讼不能集中在本部一处，便催生了与巡回法院类似的制度设计，即法院分院。联邦宪法法院是德国最高司法机构。除此之外，德国审判体系中还设有联邦法院、联邦行政法院、联邦惩戒法院、联邦财政法院、联邦劳工法院、联邦社会法院和联邦专利法院，这些法院审判范围涵盖了刑事、民事、行政、财政、劳工、社会福利、专利等各个方面。德国的各级法院对应设立检察机关，检察机关的职能主要是起诉犯罪行为，但检察机关不受各级法院的领导，而是受司法部门的领导。同时检察机关也不能干预法院的审判工作。检察机关受政府司法部门领导，在行使检察职权时保持相对独立性。德国法院系统具有专门化的特征，专门化的好处是法官具有专业的法律知识，在审判过程中，这种专业的法律知识能够提高诉讼效率，提升审判质量。除了专业化的特征以外，德国审判机关广泛使用非职业化的审判人员。在德国所有初级法院中，普通德国公民均有权利参加一些案件的判决过程。这种模式类似于我国的人民陪审员制度，但是德国非职业化的审判人员参与主动性更强，尽管这些非职业化的法官在由合议庭中的人数占少数。德国认为非职业法官参与司法审判活动能够对行政专制主义进行一定程度制约，从而有助于司法审判的独立开展。非职业法官个人的经历或能力能够为审判活动带来特殊见解，从而有助于司法审判活动。

　　3.法国：设立“法院分院”。法国与德国一样同属大陆法系国家，法国巡回法院的设立是效仿英国的巡回法院而产生的。在法国，巡回法院与审判法院处于同一审判级别，巡回法院专门用来审理重大刑事案件。法国的巡回法院并不是审判系统的常设审判机构，而是每年定期开放，在法国各省审理案件。通常情况下，巡回法庭由审判长、法官和陪审员共12人组成。巡回法院受理案件后，审判人员通过投票的形式来确认判决结果，12票中如果嫌疑人获得8票或8票以上才能被定罪。因此，法国的巡回法院又被称为重罪法院。

　　4.日韩：设立“法院分院”。大陆法系国家除了法国设立了巡回法庭以外，其他国家并没有设立巡回法院。但是，另外也有一些国家或地区却采用了类似巡回法院的制度设计，即法院分院的形式。目前，日本、韩国的法院均设有分院，在审级上，法院分院与本部法院处于同一等级。但在机构设置上，法院分院采用的是本部法院的相关规定。一般情况下，由于法院分院的管辖区域小、案件数量少，分院中的法官数量并不是很多，只有在一些特定情况下，如特定时期案件激增或遭遇重大案件等情况发生，也可由本院临时派遣法官进驻办案。

　　三、我国设立巡回法庭对司法改革意义重大

　　探索设立跨行政区划的司法机关是我国司法体制改革中的一项重要内容，也是解决司法地方主义的治本做法。当今司法地方化问题严重，究其根本是由于地方法院和检察院的人财物都主要由地方决定，这种体制的制约下，地方的法院和检察院行使司法职权难免受到地方行政机关的影响，地方司法机关与地方政府也会有各种利益上的牵扯，从而影响案件的公平公正审判。设立跨行政区划的法院一个很重要的目的就是为了使法院和检察院脱离地方，促进法院的公正审判。

　　(一)设立巡回法庭能够便利诉讼提高诉讼效率

　　随着案件数量增多，特别是最高法院直接受理的案件数量持续增加，诉讼当事人到最高法院进行诉讼的案件数量也越来越多。设立巡回法庭后作为最高人民，法院的派出机构，巡回法庭与人民群众的距离变的更近了，有人形象地将巡回法院比作是设在老百姓家门口的最高法院。巡回法院能让基层的当事人、群众等得以通过更便捷的途径参与到最高法院的司法活动中，节约他们到最高法院请求审判的成本。沈阳、深圳设立巡回法庭以后，东北、两广地区的当事人请求最高法进行司法审判少跑数百公里路，极大地方便了群众。另一方面，巡回法院设立以后也在一定程度上减轻了最高法院的工作量。最高法院的一项重要职能是监督指导下级法院的司法审判工作，统一各项法律适用标准。近些年来，诉讼纠纷增多导致最高法院审理的案件数量越来越多，这也给最高法院带来了更大的审判压力。最高法院的很多法官把主要精力放在及时审案结案上，这样不利于最高法院完全发挥对下级法院的监督指导职能。设立巡回法院后，巡回法院代替最高法院审理部分案件，能够有效减轻最高法院本部的办案压力，使最高法院本部有更多精力制定司法解释，开展其他司法工作。

　　(二)设立巡回法庭能够有效防止地方保护主义

　　目前，我国地方行政机关干预地方司法机关审判的问题在不同程度上存在着，特别是在一些跨行政区域的案件忠，经常会发生地方政府干预司法审判的现象，甚至在一些地区存在着某些部门或个人对司法审判进行指示的情况，这些地方保护主义的存在严重损害了司法公正。设立巡回法庭的沈阳、深圳两个城市，所在地区的基本情况比较相似，这样，设立法庭以后比较能适应当地的具体情况，使得判决更加符合实际，也就更加公正。一个巡回法庭管理了数个省份的司法审判事务，这位破除地方势力干预司法树起了一面墙。最高法院设立的巡回法庭打破了地域的限制，巡回法院能够直接深入到不同的地区审理案件，这就打破了地方保护主义的限制。

　　(三)设立巡回法院能够有效解决部分地区司法不公现象

　　公正是法治的生命线。司法是维护社会公平正义的最后一道防线。人民法院的首要任务是审理各类案件，惩恶扬善，努力让普通群众感受到司法审判的公平正义。地方法院的司法工作还存在着各种各样的问题，尤其是地方法院审判业务能力、审判经验不足的问题，最高法院相对于地方各级法院，法官素质、业务能力有着明显的优势。巡回法庭作为最高法院的派出机构，其作出的裁判与最高法院作出的裁决具有同等效力。巡回法院里的主审法官都是最高法院的业务骨干，巡回法庭作出的各项裁决不仅公正了审理自己管辖的案件，而且能够监督指导巡回区域内各级法院公正审理各类案件，从而有效促进地方重大案件审理的公正性，解决巡回地区司法不公现象。

　　(四)设立巡回法庭能够有效进行法治宣传

　　当下我国公民法治观念水平仍然不高，各级法院法官进行审判活动的一项重要内容就是宣传法治，对公民进行普法教育。十八届四中全会报告中提出，要实行国家机关的普法责任制，建立健全法官等法律工作者“以案释法制度”。法院作为司法活动中最为重要的一个部门，毫无疑问是传播法治理念、弘扬法治精神的重要机构，而法院的法庭则是对我国公民进行法治教育和法治宣传的有效讲堂。巡回法庭成立后，在巡回区域内审理各类案件，可以直接向群众展示国家最高审判机关的形象，充分发挥法院司法教育的作用。2015年3月2日、10日，沈阳、深圳所在两个巡回法庭分别开庭审案，从庭审的效果看，两个巡回法庭引起了当地百姓的司法兴趣，很好地履行了法院法治宣传职责。巡回法庭还邀请了人大代表、政协委员和当地专家学者进行旁听，这两个巡回法庭的做法充分彰显了司法公正和程序正义，高调弘扬了法治精神，增进了全社会对司法审判过程的了解。

　　(五)设立巡回法庭能够有效促进我国的司法改革

　　沈阳、深圳两地成立巡回法庭，这两个巡回法庭既是我国新一轮司法改革的产物，又是对我国司法改革试点的探索。这两个巡回法院担负着司法改革的重要使命，无论成败，均会对我国今后的司法工作产生重要影响。当前，我国司法领域还存在诸多的司法不公问题，这些问题产生的深层次原因在于司法权力配置和运行机制不合理，比如司法责任制落实不到位等。最高法院设立巡回法庭并将其作为人民法院改革“试验田”，要求巡回法院敢于改革创新，为全国法院总结提供好的可借鉴的有益经验。两个巡回法院率先实行主审法官和合议庭办案责任制，尽量消除审判工作的行政化问题，确保审判权运行符合司法工作规律。巡回法院不同于我国以往的审判模式，新的模式目前来看符合了我国审判规律，将会有助于司法改革工作的进展，并能有效推动我国法制向前发展。

　　四、 完善我国巡回法庭制度的一些建议

　　(一)赋予巡回法庭相当于省级高院的一审管辖权

　　从行政隶属关系的角度来看，巡回法庭属于最高法院的组成部分。最高人民法院由全国人大选举产生，巡回法庭作为最高人民法院的一个派出法庭，不需要直接向全国人大汇报工作，巡回法庭的工作由最高人民法院代为总结报告。从审判管辖权的关系上来说，巡回法庭与最高人民法院在横向上是平级关系，在纵向上属于平行关系。巡回法庭仅仅只受理“跨行政区域的重大行政和民商事案件”，其他行政案件和民商事案件仍由各行政区域所属的高级法院管辖，巡回法庭与各省高级人民法院互不影响，各自独立行使审判权。《决定》中对于巡回法庭设立的目的讲得非常清楚，要真正实现关于设立巡回法庭，从而防止司法领域地方保护主义现象的发生。由法律明文规定，赋予巡回法庭行使相当于地方高级人民法院的一审管辖权，使巡回法庭享有直接审理跨行政区域重大行政案件和民商事案件的权力。按照我国现行审判体制，如果设立的巡回法庭没有行使一审管辖权的权力，那些跨行政区域重大行政案件和民商事案件的一审还是由地方各省高级法院管辖，二审才能由最高人民法院审理，巡回法庭审理的案件与目前的审理现状相比，并没有太大改变。相反，如果由巡回法庭直接行使相当于高级人民法院的一审管辖权，对于有效防止地方各高级法院在审理这类案件时可能发生的地方保护主义和公正审案将会是很大的帮助。

　　(二)给予巡回法庭基本保障使其充分发挥审判职能

　　因为巡回法庭行使裁判权大部分是案件的终审判决，巡回法庭受案来源只能是不服各地高级法院一审判决的上诉案件，从这一点来看，巡回法院受案范围与目前最高法院的审判管辖现状没有太大区别。在行政事务的管理上，巡回法庭作为最高法院的派出机构，最高人民法院将不得不对巡回法庭的人事管理、后勤服务、日常运行等事务进行管理。一般来说，诉讼过程中的标的越大，受理诉讼审判的法院级别也越高，以致于很多民商事案件在高级法院一审审结后，当事人不服高院裁决而前往最高人民法院进行上诉。如此多的民商事案件交由一个国家最高审判机关进行终审裁决，在世界范围也实属罕见。最高法院需要减负，减轻审判负担完全可以从巡回法庭“下手”。把巡回法庭定位在最高法院的派出机构，并由巡回法庭行使其终审裁判权，如果没有最高法院给予其各项保障，巡回法庭的审判效果势必会受到影响。在最高法院保障了巡回法庭的后勤之后，最高法院的审判效能才会得到提高。

　　(三)加强法官职业化与独立审判负责制

　　巡回法庭制度的基本设计，首先是以精英法官进行独立担当。以优秀的法官，基于良好的能力和品格替代内部行政化监控机制，在当下法院体制中是非常大的难题，但在全新设立的巡回法庭中却具有巨大的可行性。精英法官的产生和维护应当是优中选优和高薪高职。巡回法庭法官的选拔任用均遵循特别程序，在全国范围内征召业务能力强优秀法官，并在高校等培养机构着重培养一些今后到巡回法庭任职的青年法官。巡回法庭审判过程中，给予法官各项物质保障，法官裁判的根本也是唯一依据就是法律，使法官能独立行使审判职能。与此同时，新一轮的司法改革还要求落实法官独立审判责任制。所谓法官独立审判责任制，是指法官享有全权审理裁判案件的权利，在享受权力的同时，法官需要要对自己的不正确或错误裁判承担责任。审判责任制要求法官对所审理的案件高度负责，避免徇私枉法现象的发生。

　　在很多国家，衡量一个国家民主与法制水平的标准之一就是独立审判程度的高低。随着我国法制建设的不断健全和普通公民法律意识的不断提高，公民或法人产生矛盾之后，越来越多的人选择请求法院裁判，如果法院不能够独立审判，而是依附于行政权力或者其他途径，我们法治国家的建立将无从谈起，法治实现也将遥不可及。由于审判职能的特殊性，决定了审判机关必须实现独立审判。巡回法庭的判决作为法律实施的最后一关，也应当始终处于中立地位。我国宪法明确规定了，法院独立行使审判权在审判活动中就具体表现为法官独立行使审判权。我国诉讼法中也有明确规定：人民法院审理案件实行合议制和独任制。即只有合议庭和独任审判员才能成为我国司法审判中的审判组织，其他任何组织、个人都不能代替行使审判权，为此，将独立审判责任制具体落实到法官，明确法官在诉讼审判活动中独立的地位、权利和责任，方可真正发挥法官职能。

　　五、 结语

　　十八届三中全会之后，我国司法部门开启的新一轮司法体制改革举措之一就是探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。巡回法庭的设立，正是对建立与行政区划分离的司法管辖制度的良好实践。推动司法审判活动“去地方化”，防止司法规范秩序的碎片化，正是巡回法庭制度建立的重要原因。我国现有的地方法院的设置绝大多数与地方行政区划相对应，这样的司法审判组织架构带来的最直接好处是便于管辖，便利各级法院所在地的诉讼，也容易得到地方行政机关的支持。但另一方面，由于地方各级法院的人、财、物受制于地方行政机关，地方法院司法权的独立运行很容易遭受地方因素影响。通过设立跨行政区划的巡回法庭，可以弥补地方法院统管未能完全解决的一些审判问题，从司法体制上有助于排除地方因素对公正司法的干扰，从而确保涉及地方利益的重大案件在审判时能够受到公正对待。现阶段，我国大范围的司法管辖与行政区划相分离的目标还不现实，但是巡回法庭设立以后，对于一定程度上打破当前司法管辖区与行政区划的重合，从而实现“去地方化”的目标来讲，却是可行的。作为新一轮司法改革的重要举措，设立巡回法庭对推进司法去行政化和去地方化有着明显作用，对有效提升我国司法公正与司法公信力起到了重要的推动作用。

　　作者：赵佩 来源：法制与社会 2016年10期