江苏失独家庭的养老保障法律制度的探讨

　　自从20世纪70年代我国严格执行“计划生育”的基本国策以来，我国独生子女家庭的数量越来越多，较其他国家而言，我国庞大的人口数量直接导致人口老龄化问题较其他国家严峻。江苏失独家庭的养老问题已经成为江苏政府亟需解决的一个社会问题。发展养老服务已成为一个必然要求。本文结合苏失独家庭的实际情况，通过收集数据、查找相关资料对江苏失独家庭基本情况及其养老保障现状进行了详细研究，探索满足江苏失独家庭实际状况养老保障体系，探索多样化的养老模式和完善规范化的法律制度，并以供参考。

　　“2010年安徽60岁失独老太盛海琳产子”，“2013年江苏无锡全国首例己故夫妻冷冻胚胎权属纠纷案”，这一系列的事件使社会公众对失独家庭这一现象有了深入地认识。失独家庭的产生有着特殊的历史背景，伴随着计划生育政策固有的潜在风险，由此催生了大量的独生子女家庭。有学者认为，独生子女的家庭本质上都是在走钢丝，而失独家庭则是那些从钢丝上掉下去的家庭。失独家庭生存现状，失独家庭的养老困境，失独家庭的法律救助保障等等问题都成了如今广受关注的话题。

　　一、江苏失独家庭的基本情况

　　失独家庭的形成是由我国特殊的历史背景造成的，伴随着计划生育政策的实施，中国失独家庭也越来越多。江苏省作为较早在全国实行计划生育的省份，据不完全统计目前失独家庭数量高达5274个，并且失独家庭的数量每年都处于增长趋势。当前，我国已进入人口老龄化社会，对于绝大多数的失独家庭来说，此时的他们正处于老年期，失去唯一的子女，对他们除了情感和经济上的打击，而面临的养老保障方面的困难也是眼前亟需解决的问题。

　　二、江苏省失独家庭的养老保障现状

　　社会保障司法制度是关系到国家经济发展、社会和谐以及人权保障的重要制度。应当重视社会保障制度对失独家庭的保障作用。

　　(一)家庭养老功能弱化甚至丧失，而机构养老门槛过高

　　家庭养老是指由其家庭或家庭成员为老人提供日常衣食住行等方面的安排，抑或老年人依靠自己的积蓄或自己劳动而生活。但此种养老模式对于失独家庭而言，其功能已经弱化甚至丧失，他们更倾向于选择机构养老。

　　江苏省作为人口老龄化化相对较高，失独家庭数量较多的省份，失独家庭对养老机构的需求较为强烈，但是养老机构也存在着一系列问题。 首先，与越来越多的失独家庭数量相比，养老机构的数量严重不足，水涨船高;另一方面，为保证资金的补充并确保养老机构除对老年人意外伤亡产生的责任，入住养老机构前必须由子女或其他监护人签字方可。而这些条件对于失独老人并不容易实现，失独老人因为已经失去了子女作为其法定担保人，而其他亲属或者朋友往往考虑到需要承担沉重的担保责任而不愿意成为其监护人。曾经有媒体报道一对济南“失独”后未再生育、领养孩子的夫妻想找一家养老院为自己养老送终，然而找了十余家养老院，包括公办养老院和民办养老院，而养老院因考虑他们无子女，担心无人承担费用，最后竟无一家养老院愿意收留这对“失独”夫妻。 相较于其他老人，失独家庭老人的养老之路更加艰难。

　　(二)相应法律制度滞后 ，实际操作上非常困难

　　21世纪以来，我国曾出台过一系列的法律法规以解决失独家庭的养老问题 ，但由于立法内容较为概括，在实践中操作困难。2007年9月，我国民政部表示失独家庭将参照“三无”老人的养老政策，由各级地方人民政府以分散与集中的方式给予供养或救助。但是这些规定仅仅停留在政策制度层面，并没有上升为具体的法律、法规，实际操作上很难推进。

　　三、关于江苏失独家庭养老保障法律制度的思考

　　(一)根据失独家庭老人的不同的需求，实行多元化的养老模式

　　上面我们分析了失独家庭难以实现家庭养老，而养老机构准入门槛高等种种问题，失独家庭正面临着“老无所养”、“老无所居”的现实困境， 我们可根据失独家庭的不同需求为其提供多元化的养老选择，积极进行养老模式的创新与探索。经过不断地研究与探索，本人认为具体可以有以下几种模式：

　　1.公立养老院模式：失独父母履行了作为公民所应履行的计划生育义务，在其失独后，国家有义务保障他们基本的养老需求。因此，本人认为政府可以根据当地情况出资为失独父母建立公立养老院，政府、市场与失独家庭的共同发展，以实现政策与管理的及时到位。

　　2.互助养老模式：互助养老，指老人与家庭外的他人，自发组成相互照顾的互助生活养老模式，最早源于西方发达国家。这种模式首先需要对失独家庭生活状态与养老意愿进行调研，引导失独家庭“抱团取暖”互助养老。此种养老模式通常是以所居地为中心所形成的就地就近生活养老，兼具社会养老与家庭养老的特点，是一种新型养老模式。在德国由于子女成年后多是独居，而大学学生宿舍资源紧张，为平衡这种情况，于是刚就业的大学生选择与独居老人居住，即形成互助生活与养老模式。独居老人可免去部分房租，入住的大学生则应承担照顾老人的部分义务。对于我国的失独家庭，这种模式可以适当借鉴，同时，以所在社区的街道办或村委会作为指导与监督部门，双方可签订具有法律性质的互助养老协议明确双方的权利义务以及责任承担方式以及法律救济渠道等法律内容。

　　3.以房养老模式：“以房养老”是一种将住房抵押与终身养老年金保险相结合的创新型商业养老保险业务。它是指房屋产权所有者将房屋抵押给银行、保险公司等金融机构， 金融机构依据估值定期给房屋产权所有者发放一定的养老金或者为其提供老年公寓服务的一种养老方式，而房屋产权的所有者可以继续拥有居住权直到去世。因此“以房养老”又被称作“住房反向抵押贷款”。 国内首个保险公司获批的“以房养老”产品——幸福人寿推出的《幸福房来宝老年人住房反向抵押养老保险((A款)》保险条款已经得到了保监会的批复。

　　(二)增强社会保障体系对失独家庭的保障能力

　　失独家庭是政府在实行计划生育政策之后留下的后遗症，因此国家在修改完善相关法律，明确其权益保障的法律依据与进行法律救助的具体实施细则外，还可以在制度安排上为失独家庭提供一定的法律救助。

　　1.为失独家庭设立专项养老基金，解决失独家庭经济困境、养老困境：专项养老基金主要是用以支付失独家庭养老、医疗等生活保障费用，某种程度上可以解决失独家庭的经济困境、养老困境问题。违反计划生育的群体所缴纳的“社会抚养费”可作为失独家庭专项养老基金的来源。 失独家庭与社会抚养费都是计划生育立法所引发的问题。考虑将社会抚养费纳入专项养老基金本质上资金的回转使用。征收的社会抚养费设立失独家庭专项养老基金既能实现对计划生育家庭“失独”后进行经济补偿，也能规范社会抚养费的用途与去向。

　　2.完善社会养老保险制度：由于失独家庭的收入水平并不是一致的，因此他们的养老能力也会有所不同。完善社会养老保险制度，将社会养老保险与商业养老保险相结合，创新养老保险的模式，根据经济收入的差异可为失独家庭提供不同层次的养老保险，尽可能地保障不同经济基础失独家庭的权益诉求。失独家庭的权益保障及养老问题的解决，需要法律的关注，更需要政府的积极干预。

　　(三)完善规范化的法律制度，将相关问题制度化、法律化

　　长期以来，我国关于失独家庭养老的法律法规严重缺失，因而失独老人权益并没有真正得到保障。这就需要针对失独家庭养老制定一系列的法律条款，从而将相关的政策问题制度化、法律化，为地方法规、规章提供法律依据尤为重要。

　　1.完善计划生育法的规定，切实保障失独老人的养老权益：首先，进一步明确《中华人民共和国人口与计划生育法》中第27条关于为失独家庭提供援助的内容，真正意义上保障失独老人的合法权益。建议将原内容可修改为“独生子女发生意外伤残、死亡，其父母不再生育和收养子女的，由人民政府以地方计划生育部门征收的社会抚养费为失独老人承担养老责任，为其提供专门的物质及精神帮助”。其次，上面已经提到，失独家庭与社会抚养费都是计划生育立法所引发的问题， 本人建议可以将反计划生育的群体所缴纳的“社会抚养费”可作为失独家庭专项养老基金的来源。同时，对失独家庭专项养老基金严格执行专款专用的政策，并制定监督机制，实现专款专用，切实维护失独老人的养老权益。

　　2.老年人权益保护法需明确失独老人的法律地位，赋予其相应的物质和精神权利：失独老人自身具有一定的特殊性，目前的《老年人权益保护法》更多的是面向于普通老人及“三无老人”，因此，它无法全面有效地保障其基本权益。本人认为，首先应当在《老年人权益保护法》中明确失独老人的法律地位，将其作为特定的保障对象之一。其次，失独老人因为经历了丧子之痛，较之一般老人更需要精神方面的慰藉，可以考虑以法律的形式赋予这一特殊主体相应的物质和精神权利，如建立完善的社区帮扶机制、提供专业的心理咨询等。

　　四、结论

　　本文通过对江苏失独家庭基本情况以及当前的养老保障的现状进行分析，发现当前江苏省绝大部门失独家庭存在着家庭养老功能弱化甚至丧失，而机构养老门槛过高，养老模式单一;国家在此方面相应法律制度又较为滞后等一系列的问题，因此，关于江苏省失独家庭养老保障法律制度的探讨成为了一个重要的课题，健全江苏失独家庭养老保障体系已尤为紧迫。立足于目前江苏省失独家庭的养老保障的现状与问题，重点从根据失独家庭老人的不同的需求，实行多元化的养老模式，同时完善相关法律，增强社会保障制度对失独家庭的保障能力，为失独家庭提供明确的法律依据，帮助失独家庭老有所养、老有所居、老有所终、老有所乐，使失独家庭的余生得以安放，得以幸福。

　　作者：张宓 来源：法制与社会 2016年16期