我国通用航空安保法律问题研究

　　随着我国产业司法政策的转移和低空开放的开展，通航作为一个具有制造业和服务业双重性质的产业，在产业转移中将占据优势地位，逐步成为我国经济中新的增长点。立足于我国通航安保面临的问题，以“黑飞”和民间自制航空器为着力点，综合思考如何通过解决通航安保的问题，达到促进我国通航产业的发展的目的。

　　通用航空是指使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动，包括从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等方面的活动。(《中华人民共和国民用航空法》第一百四十五条之规定)。由此可见我国定义的方式尚处于弹性较小，规定不统一，难适应随着经济社会和科技水平的提高导致的通用航空领域出现的新的要求，并不能及时解决新的社会问题的状态。比如近些年来私人制造实验航空器的问题，民用无人机技术的出现和商业化问题。法律作为调整社会问题的一种行为规范，其本质上讲，应该是对社会存在进行调整和规制，制定规则而不是制定社会存在。因此，本文所讨论的通用航空，应为除从事定期商业航空及军事航空以外的各类航空器的制造和经营。 比如商业、私人娱乐用途的航空器，无疑属于通用航空管辖范畴。

　　其次，本文所称之安保，其含义有两层解释，一为安全、平安，二为安定，使平安无事。通用航空安保中的第二含义，即“安定，使平安无事”的问题，本文认为，一般性的通用航空安保问题应当适用《民用航空安全保卫条例》的规定，无论是航空器的机场安全保卫问题、机场安检问题，还是航空器运行时的机上安保问题，航空器运行时机长的权利问题等都可以适用。本文所讨论的通航安保，主要是从“黑飞”、低空开放、私人研究制造航空器及其适航性等方面进行讨论。

　　近年来，中国通用航空产业得到飞速发展，“十一五”期间，通用航空机队规模达到1010架，作业飞行14万小时，教学飞行21.4万小时。将飞行时间达到30万小时，新增航空器1000架以上，到2020年飞行总量达到200小时列为我国“十二五”期间通用航空产业发展的目标。 通航的发展迎来了新的机遇和挑战，中国通航越来越成为中国市场的焦点。空客直升机的中国总裁Norbert Ducrot对路透称，预计未来30年中国的直升机数量将达到5万架。 目前包括香港在内，中国使用中的民用直升机仅330架左右。2015年9月份，美国波音公司发布的一份报告预测，中国在未来20年将需要70600 名飞行员和 96400名机组人员。

　　但是，面对如此庞大的市场潜力，我国却没有一套完整的调整通用航空行为的灵活性的机制，管理体系与市场严重脱节。没有及时合理的审批或报备机制，导致我国通用航空的发展面临两个非常严重的安保问题，即“黑飞”和自制航空器的安保问题。

　　所谓的“黑飞”，是指未经民航管理部门的批准而进行的空中飞行活动，在我国，未经批准的飞行活动都是非法的。除了我们熟知的直升机，无人机、轻小型飞机、航模、三角翼、滑翔伞、飞艇、热气球都可以成为“黑飞”的主体。“黑飞”除了对空域管理秩序造成困扰外，还会有极大的可能造成飞行事故，甚至危害到地面上人员和财物的损失。相关专家曾向媒体透露，由于民航部门对于无人机的调整政策合管理制度与该产业的发展和需求严重脱节，且无人机处在民航部门和空管部门的多重管理之下，在申报航拍任务或申请飞行计划时等飞行需求出现时，由于条条框框太多，较难获得审批，因此在无人机行业里类似的“黑飞”现象较为常见。 截至2015年9月21日，2015年我国已发生11起通航坠机事故，致18人死亡、多人受伤。这些事故中多为未经批准的飞行活动，因空勤人员的技术水平、设备故障等问题而产生了如此重大的后果。对于这些飞行活动，责任方要承担民事赔偿责任，面临行政处罚。在2014年11月25日，3名北京某航空科技公司的员工因涉嫌过失以危险方法危害公共安全罪被起诉至法院。原因是他们未经目前的审批程序的批准，私自用无人机进行航空测绘，造成多架次民航飞机避让、延误。据披露的材料显示，被告方操作的无人机被发现时距离首都机场净空保护区域还有5.6公里，距离首都机场还有21.5公里，且飞行高度只有300多米，最大相对飞行高度也就是1000米。根据这些证据，无人机并不会危及到当时运行民用航空器的安全，相关航空公司的损失计算也就没有了依据。 也就是说，“黑飞”带来的损害结果，有很大一部分是因为空域的限制，导致空管部门对于该区域的不明飞行器的反应带来的损害。这是我国“黑飞者”首次被追刑责。

　　除了上述一般性的“黑飞”行为以外，近些年来，社会媒体关注的很多私人研发制造航空器的报道也越来越引起国内法学界对其法律问题的研究。与通用航空制造企业的设计研发不同的是，这些事件中，不仅制造的航空器没有获得国家民航管理部门的适航性审批，而且，制造人员多为试飞人员，几乎都为没有取得驾驶执照的兴趣爱好者，他们多不了解航空器运行的规则，对航空器的认知并不都是很充分，这些民间自发的行为，极有可能产生飞行事故。

　　一、 通用航空安保之制度建议

　　(一)通用航空安保制度性安排

　　无论是“黑飞”中的航空器，还是自制航空器的飞行问题，我们所讨论的安保问题的一个基础要件就是，所有的航空器都要满足我国民航局的适航性审查。就“黑飞”中的航空器而言，其航空器要按照我国民航局颁布的《运输类飞机适航标准》和《中华人民共和国适航管理条例》的规定。就驾驶员的资质问题，要符合《一般运行和飞行规则》中的规定，即必须是具有民航局认可的驾驶员进行操作(《规则》中超轻型航空器除外)。对于自制航空器的适航性问题，不仅是自制完成后局方对其飞行活动的航空器进行适航审查，而且要将适航性审查贯穿于整个航空器制作的过程中去。

　　(二)驾驶员资质要求

　　就驾驶员的资质问题，要符合《一般运行和飞行规则》中的规定，即必须是具有民航局认可的驾驶员进行操作(《规则》中超轻型航空器除外)。对于进行通用航空飞行活动的单位和个人，一定要满足我国《国务院关于通用航空管理的暂行规定》和《通用航空飞行管制条例》的规定，在申请飞行计划的时候提交合理的驾驶员资格认证书。但是，传统的飞行活动申请程序复杂、申请条件苛刻、批准等候时间较长，极不利于我国通用航空的发展，因此，转“审批制”为“报备制”的通用航空飞行活动的申请机制改革势在必行。

　　(三)空域管理改革

　　据我国国防部消息称，国家空管委正在有序开展各地改革试点工作，部署全面低空空域管理改革的顶层设计，包括提高空域资源利用率，分类划设空域，简化审批程序等一系列改革内容都在论证中。要将低空空域划分好，使通用航线形成全国性网络，全国性的低空空域立法势在必行。 “就像汽车业的发展，得先修路才行。”国家空管委相关人士表示。然而，2010年印发的《关于深化我国低空空域管理改革的意见》等文件中，在空域具体划设标准、管理依据上仍缺乏具体可供操作的措施。

　　(四)技术手段辅助建议

　　传统的技术手段要求无论是通用航空飞行活动还是一般的定期运行的商业航班的飞行活动，都要求飞行机组人员要时刻与空管方面建立严密的对答机制，即飞行活动要时刻处在空管部门的监视下。但是，通用航空飞行活动的一个特点就是其运行的随机性，不仅仅是其运行的时间的随机，其飞行活动范围也是具有很大的灵活性的。而传统的通用航空飞行活动在进行空域申请和飞行计划申请，都要求申请方表明具体明确的空域、申请、时间等一般定期商业航班飞行活动才具有的要求，甚至的飞行时也要不断地向管制部门沟通、应答。新的空域改革的要求和通航产业的发展，要求通用航空飞行活动更具有灵活性，这并不意味着完全放开不管，毕竟，安全是民航业发展始终离不开的主题。那么，本文建议进行技术支持，对通用航空器进行有效跟踪即可，对其运行的航线、空域、持续飞行时间等，出危害到国防安全和飞出境外，不必要对其进行过度管制和干预。

　　二、解决措施建议

　　(一)“黑飞”困局突破

　　据中国民航局长李家祥表示，我国留给民航的空域只有20%。除台北和香港两个飞行情报区外，目前全国划设19个高空管制区，28个中低空管制区，25个进近管制区，1个终端管制区。

　　因此，以立法形式从空域管理体制、运行机制、管理主体、权限范围等方面做全面规定，厘清相关各方权限、职责是加快空域改革的必要之举。

　　为了促进通航产业的发展和通航安全，除了进行空域开放以外，还要进行技术手段的辅助，建立类似于手机中SIM卡的通信跟踪技术，在每一个经民航局适航性审查合格的航空器上都配一套该系统。如若此，通用航空在进行飞行活动之前的报备制辅之以通信跟踪系统，既能对航空器进行有效监督维护民航安全，又能以极大的灵活性和自由促进通航产业的发展。

　　(二)自制航空器难题之解决措施

　　1.项目研制前的引导：

　　不仅是项目研制前，在整个自制过程中，自制人都要保持好与民航地方管理局的长效沟通。项目负责人在制作航空器之前，要与民航局地方管理局进行联系，这一过程中，民航局应当对自制人的民航基本知识(包括航空器、民航有关的法律法规基本常识)进行考察并登记。

　　同时，自制人应将自己的研制计划和制作目的简要的向民航局进行报备登记。这一过程，我认为应当是报备，而不是请求审批，民航局工作的重点并不是对自制人的资质进行审查，决定是否允许其自制航空器。民航局地方管理局的主要工作应当是将该项目进行登记，同时为自制人提供只是补充。

　　如此强调该项工作重在报备登记和提供知识补充的目的，是因为并不是所有的自制人都具有丰富的民航知识，并不能其具有完备的自制具有基本飞行能力的航空器。同时，又不能绝对地扼杀掉对方进行科技创新工作的积极性。当然，这也并不意味着对申请者绝对地保障支持，制作者应当具有完整的民事行为能力，或者精神状况正常的限制民事行为能力人有完全民事行为能力人的支持。

　　2.航空器制作时的监督和辅助：

　　在地面制作航空器的过程中，民航局地区管理部门就要介入进行审核和辅助。若制作人完全按照自己的图纸生产配件，进行设计组装，局方应该根据其自身的专业知识，就航材的最基本的是否符合安全标准的要件进行审核。

　　或者，制作人从专门的航材销售方购买航空器配件的，局方可以提供符合国家安全生产标准的市场供应厂家的单据，供制作人参考使用。

　　当然，局方在就制作人制作过程中的安全审核问题，如何把握仅就安全的标准进行审核和过度的行政作为行为导致自制航空器的性质发生改变、转为局方的设计思路之间的区别。我认为，这并不是局方自由裁量的问题。首先，局方应当具有审核航空器安全标准的专业知识，我相信国家一直以来进行的航空器适航性审查的制度已经成熟，技术方面并不是问题。所以，在自制航空器制作过程中，局方应当秉承不过度干预的原则进行审核，即仅就安全性问题进行把关，不可以对设计者的设计思路进行过分指导，同时，也应告知制作人不可以通过非法手段获得民航局地方管理局的过分帮助。

　　3.航空器制作完成及其他问题：

　　航空器制作完成后，民航局地区管理局应当及时跟进，进行适航性审核。

　　首先，进行试飞的试飞员必须是取得飞行执照的专业试飞员，而不是那些不具有专业飞行能力的业余爱好者。 在之前的相关报道中我们可以了解到，我国的自制航空器者多数都是没有飞行执照的，而且，是非过程中也没有民航局的批准、监督、审核和指导，这样的试飞行为具有极大的危险性和不稳定性。但是，基于我国的现状，即自制航空器者多为未取得飞行执照的业余爱好者，我认为，应当将局方提供试飞员的方式加入到自制航空器的审核监管机制中去，绝对禁止没有取得飞行执照的自制人私自进行试验性飞行活动。这么做，专业的试飞员不仅能够一定程度上减少航空器试飞时的危险，并且，由民航局派出的试飞员，能够更好的判定该自制航空器是否具有合格飞行的能力，是否满足适航审查的标准。

　　其次，与之相配套的，我认为，申请适航性审查一方，应当提供一定的试飞员服务费用和保险费。同时，也应当建立回避制度，避免贿赂行为的发生，导致适航性审查出现纰漏，最终危害到民航安全。

　　最后，关于自制航空器经过适航性审查后的使用问题，我认为，这些非专业航空器制造企业的产品，经航空爱好者自制完成，其作用应限定在个人生活娱乐等使用方式上，非经允许不得载人，更不得进行营利性目的的载人或载物的商业化运行。 对于制作人意图自己研制航空器并投入量产销售，那么在制作前的和民航局地方管理局的交涉阶段就应该交代清楚该目的，在具体后续的适航性审查的过程中局方也应加大审核的标准和力度。

　　为促进各类“DIY”轻小型航空器的设计、生产和安全运行，鼓励航空爱好者主动创新，2015年2月9日，民航局出台的《自制航空器特许飞行证和限用类特殊适航证颁发和管理程序》、《套材组装轻型运动航空器特许飞行证和限用类特殊适航证颁发和管理程序》和《用于航空比赛和展览的航空器的特许飞行证颁发和管理程序》正式生效。至此，各类“DIY”航空器可以依法走上适航管理的道路。

　　基于此，民航局本着“疏堵结合，源头治理”的原则，用限制类特殊适航证对自制类、套材类和用于航空比赛和展览的航空器进行管理，规范了各类“DIY”航空器适航管理，为航空爱好者提供了合法飞行的渠道。

　　三、结论

　　2015年11月中旬的中国国际通用航空大会上，国家房地产开发理事会主任表示，建设民航强国战略离不开通用航空产业的发展，通用航空拥有巨大的发展潜力，将会成为我国经济发展转移的战略要点。社会主义现代化建设要求我们必须以更好的姿态融入国际市场，无论是我国自身的发展要求，还是国际统一民航市场的发展方向，都决定了我国必须要大力发展通用航空产业。

　　面对如此迫切的发展要求，除了在基础设施建设、人才培养、航空器制造业方面加快步伐以外，始终把安全作为第一要务的民航业，应当具有前瞻性的加快民航法制体系的建设，加快建立相对独立的民航立法司法体系、建立独立的层级分明的民航管理体系。“通用航空运营活动具有灵活性，复杂性，多样性等特点往往与商业航空的高度同质化的运营特征不同。

　　因此，我们不可能利用已经相对成熟的商业航空运营活动标准和体系直接适用于通航运营活动，依据通航作业类型制定适用的运营安保标准体系是我国通航运营安保体系构建的必然选择。为此，首先应建立对通航运营活动的分类管理体系，对各组成部分进行风险评估，其次再结合风险评估结论制定安保对策，并且对实际运行进行效度测试，并最终结合实际建立切合通航运营实际的安保标准体系。” 做到无论是在法律法规等软件设施上，还是机场、空管等硬件设备上，都做好迎接通用航空产业大发展的准备。

　　作者：何昊洋　陈洋　程莉媛 来源：法制与社会 2016年13期